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Les derniers mois ont fait apparaître plus que jamais l'urgence climatique. Dans ce contexte, le secteur du bâtiment est porteur d'enjeux primordiaux.

D'abord, face au changement climatique et aux coûts de l'énergie en hausse, des bâtiments publics énergétiquement performants amélioreront notre capacité à affronter les chocs climatiques ou géopolitiques, mais aussi le confort des usagers et agents publics.

Ensuite, le secteur du bâtiment dans son ensemble représente en France 44 % de la consommation d'énergie finale et un quart des émissions de dioxyde de carbone. Les bâtiments de l'État et des collectivités locales n'occupent pas moins de 380 millions de mètres carrés, soit 37 % du parc tertiaire national ; dans les communes, les bâtiments publics sont responsables de 76 % de la consommation énergétique.

La proposition de loi concourt à l'atteinte d'un double objectif : le respect du décret dit tertiaire du 23 juillet 2019, qui impose de réduire la consommation d'énergie des bâtiments à usage tertiaire de 40 % d'ici à 2030, de 50 % en 2040 et de 60 % en 2050 par rapport à 2010 ; et, plus globalement, l'objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050.

Les contrats de performance énergétique (CPE) sont des outils particulièrement adaptés aux rénovations énergétiques de grande ampleur. Ils permettent en effet de garantir une diminution des consommations énergétiques du maître d'ouvrage, mesurée par rapport à une situation de référence sur une période donnée, grâce à un investissement dans des travaux, fournitures ou prestations de service. Les acheteurs publics peuvent conclure des CPE sous deux formes juridiques distinctes qui, pour des raisons différentes, ne sont pas forcément à même de répondre au besoin d'une vaste rénovation énergétique.

La première est le marché global de performance. Il semble le vecteur le plus adapté, car il contient un engagement de résultat de l'opérateur en matière de gains énergétiques après les travaux : si les économies d'énergie prévues ne sont pas au rendez-vous, l'opérateur doit dédommager la puissance publique du montant de la différence. Ce type de marché est donc peu risqué pour les collectivités. Mais, conformément aux règles de la commande publique, la puissance publique doit s'acquitter du coût des travaux avant de bénéficier des économies d'énergie. Or les sommes à fournir par l'ensemble des collectivités territoriales, notamment pour se mettre en conformité avec le décret tertiaire, représentent un véritable mur d'investissements.

La seconde forme juridique possible est le marché de partenariat, anciennement partenariat public-privé (PPP). Ces marchés ont une très mauvaise image auprès des élus en raison de la complexité de leur mise en œuvre et parce qu'ils obligent à confier la maîtrise d'ouvrage à un opérateur tiers. Les chiffres de l'Observatoire national des contrats de performance énergétique (ONCPE) sont éloquents : sur les 380 contrats signés entre 2008 et 2021, seuls 20 ont été conclus sous la forme d'un contrat de partenariat.

Les marchés publics globaux de performance sont ainsi le véhicule juridique le plus adapté, mais leur mise en œuvre est entravée par le fait qu'à la différence des marchés de partenariat, ils n'autorisent pas le paiement différé. La présente proposition de loi vise par conséquent à adapter le régime de ces marchés pour permettre un paiement différé. Elle ne concerne que les CPE passés sous la forme d'un marché global de performance et présente un caractère expérimental, pour cinq ans. À mi-parcours de l'expérimentation, le Gouvernement remettra un rapport sur l'efficacité du dispositif.

L'objectif est de faciliter le recours au tiers financement dans le cadre de la rénovation énergétique de nos écoles, collèges, lycées, hôpitaux et de l'ensemble des bâtiments publics. L'État, les établissements publics et les collectivités territoriales pourraient ainsi payer les travaux après leur exécution. Le remboursement de la somme est alors partiellement financé par les économies d'énergie déjà réalisées : on peut investir immédiatement et lisser le coût de l'investissement dans le temps. En outre, ces contrats, à la différence des marchés de partenariat, permettent à l'acheteur public de garder la maîtrise d'ouvrage.

En l'état de la proposition de loi, une partie du régime de ces contrats reste adossée à celui des marchés de partenariat. Au cours des auditions, nous avons pris conscience du risque de confusion que cela entraîne. Je défendrai donc des amendements pour clarifier ce point en dissociant du marché de partenariat le dispositif que nous proposons et en le simplifiant. En particulier, la preuve d'un bilan plus favorable, notamment financier – condition d'un marché de partenariat –, ne sera plus nécessaire, non plus que l'étude du coût global de l'opération. Je proposerai également que les seuils minimaux requis pour la passation des marchés de partenariat et maintenus par la proposition de loi ne soient plus applicables au dispositif qui vous est soumis, ce qui permettra aux plus petites communes, mais aussi aux PME, d'accéder à ces contrats. Pour conclure ces derniers, l'État, ses établissements publics et les collectivités territoriales devront naturellement toujours démontrer la soutenabilité budgétaire de leur opération, mais surtout son efficacité énergétique – car c'est bien de cela qu'il est question.

J'ai auditionné un grand nombre d'acteurs – associations d'élus, administrations, juristes, acteurs du secteur de la rénovation énergétique ; je tiens à les remercier de s'être rendus disponibles dans une période un peu particulière. Il en est ressorti plusieurs interrogations auxquelles je souhaite répondre.

D'abord, la dette contractée dans le cadre des contrats prévus par la proposition de loi sera traitée comme une autre dette sur le plan comptable. Il n'est pas question de la déconsolider ou de la cacher, ne serait-ce qu'eu égard à la sincérité de nos comptes publics. Nous avons parfois ressenti chez les élus une grande réticence à s'engager dans ce type d'opération à cause de l'obligation d'afficher le montant de la dette ; nous devons poursuivre notre réflexion sur la bonne dette, la dette verte, indispensable si nous voulons atteindre nos objectifs climatiques.

Le concours des services de l'État, notamment de la Banque des territoires et de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), aux collectivités pour instaurer le dispositif sera crucial, en particulier pour les petites collectivités. Il faudra également être attentifs à l'accès des PME et ETI (entreprises de taille intermédiaire) au mécanisme ; ce sera le sens de l'un de mes amendements.

Je forme le souhait que cette proposition de loi permette d'accompagner l'indispensable rénovation énergétique des bâtiments publics, et je vous appelle bien évidemment à la voter.

Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Ce premier texte de l'année propose à titre expérimental de permettre à l'État et aux collectivités territoriales de déroger à l'interdiction du paiement différé dans le cadre des marchés globaux de performance énergétique, afin d'accélérer et de massifier la rénovation énergétique des bâtiments publics. Je remercie le rapporteur de son implication et de son travail.

Lors des auditions, la volonté de s'engager dans de réelles politiques publiques de rénovation énergétique des bâtiments afin d'atteindre nos objectifs de transition énergétique est apparue unanime. Les bâtiments publics communaux sont responsables de 76 % de la consommation énergétique totale des communes. Nous avons tous à l'esprit des exemples de bâtiments scolaires confrontés à ce problème.

Le texte s'inscrit dans une action plus globale. Ce sont 4 milliards d'euros qui sont consacrés à la rénovation énergétique des bâtiments dans le cadre du plan de relance, et de nouvelles obligations relatives aux objectifs de réduction de la consommation d'énergie ou de neutralité carbone pour 2050 sont imposées.

Le dispositif proposé tend à remédier à la trop faible utilisation des contrats de performance énergétique pour la rénovation des bâtiments publics, due notamment au mur d'investissements auquel les collectivités peuvent faire face en la matière et à la complexité excessive des outils disponibles – je pense en particulier au marché de partenariat. La proposition de loi permet de combiner les avantages du marché global de performance énergétique avec une possibilité de tiers financement. L'objectif, qui devrait nous rassembler largement, est de lisser le coût de la rénovation énergétique et de faciliter la réalisation par les personnes publiques de projets ambitieux, d'autant que les économies d'énergie obtenues contribueront au remboursement progressif de l'investissement.

Un autre point sur lequel nous pourrions nous accorder est la nécessité de garantir la bonne dose de souplesse afin que le dispositif atteigne son objectif : être utilisé par le plus grand nombre possible de collectivités et présenter une plus-value par rapport à ce qui existe déjà. Nous soutiendrons donc les amendements de notre rapporteur qui correspondent aux réalités de terrain et aux difficultés concrètes que soulève la rénovation énergétique, et nous nous opposerons logiquement aux amendements qui compliqueraient le dispositif et l'enserreraient dans des contraintes excessives. Par souci de clarification, le groupe Renaissance défendra un amendement explicitant le fait que la durée de cinq ans de l'expérimentation ne concerne pas l'exécution des contrats, mais bien la période pendant laquelle les personnes publiques concernées peuvent conclure de tels contrats.

Le mouvement plus global dans lequel s'inscrit le texte devra s'accompagner d'une réflexion collective sur l'incitation à la bonne dette, pour lever les freins politiques, et bien intégrer l'accompagnement des collectivités en matière d'ingénierie.

Le dispositif amendé par notre rapporteur est équilibré et sécurisant. Il circonscrit la dérogation aux contrats de performance énergétique conclus sous la forme d'un marché global de performance, ne remet pas en cause l'exigence d'une étude de soutenabilité budgétaire, laisse la maîtrise d'ouvrage à la main de la personne publique et garantit contractuellement l'amélioration de la performance énergétique du bâtiment.

Pour toutes ces raisons, et compte tenu de la nécessité impérieuse d'accélérer la rénovation énergétique de nos bâtiments publics, le groupe Renaissance votera la proposition de loi.

Le principe de la proposition de loi – déroger aux règles d'exécution financière applicables aux contrats de la commande publique – est à considérer comme une avancée. Il va dans le sens d'une simplification des CPE que nous réclamions.

Celles et ceux qui ont déjà été aux commandes d'un exécutif local le savent, bien d'autres simplifications sont nécessaires ; à lui seul, le code de la commande publique mériterait un nombre incalculable de modifications.

Toutefois, l'expérimentation proposée dans le texte constitue une difficulté. Elle est de cinq ans quand les contrats de performance énergétique sont de dix ans en moyenne. Si, au terme de l'expérimentation, le principe de dérogation est validé, cela ne posera pas de problème, mais dans le cas contraire, qu'adviendra-t-il du contrat ? Les acteurs publics seront dans le flou du point de vue juridique et contraints de signer les avenants. Il y a donc lieu d'anticiper en prévoyant une prolongation de la dérogation au moins jusqu'à la fin des contrats lancés pendant les cinq premières années.

Enfin, l'objectif affiché est de favoriser les travaux de rénovation énergétique des bâtiments publics, mais il y aurait bien d'autres leviers pour cela. Les maires, présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et autres présidents d'exécutif veulent tous rénover les bâtiments dont ils ont la charge, mais nos maires, en particulier, sont dans une situation sans précédent, car les décisions irresponsables des gouvernements successifs, jusqu'au gouvernement actuel, ont balayé les efforts financiers réalisés localement à force de baisses de dotations et de charges supplémentaires sans compensation. Jamais les collectivités territoriales n'ont connu pareille précarité financière.

L'idée du texte est d'inclure un tiers dans le portage financier et technique de la rénovation énergétique des bâtiments, tout en dérogeant à d'importants articles du code de la commande publique.

Le tiers réaliserait l'investissement et le bénéficiaire des travaux – collectivité territoriale ou établissement public – lui rembourserait l'avance et les intérêts à la livraison, ou selon un échéancier négocié au contrat préalable et dont les termes et le taux seraient fonction des économies réalisables par le maître d'ouvrage. La collectivité territoriale ou l'établissement public devrait ainsi rembourser sur ses ressources propres la différence entre le coût global des travaux et les économies constatées.

Or le code de la commande publique interdit tout paiement différé dans les marchés passés par l'État, les établissements publics ou les collectivités territoriales. Le préfinancement est réservé aux marchés de partenariat, plus strictement encadrés. C'est en ce sens que la proposition de loi permet de déroger au code de la commande publique en ce qui concerne les contrats de performance énergétique.

Nous sommes d'accord sur un point : les bâtiments publics, responsables dans les communes de 76 % de la consommation énergétique, dont le coût a explosé ces derniers mois, doivent être exemplaires en matière de rénovation énergétique. Celle-ci représente un investissement important pour les acteurs publics. Pour le moment, le rythme des rénovations est très insuffisant, dans le parc immobilier tant public que privé, en logement individuel comme collectif. Les bâtiments publics constituent une part très importante des biens immobiliers à rénover ; toutes les organisations et associations œuvrant pour le développement durable recommandent de s'atteler à la tâche.

Nous sommes toutefois en désaccord quant à la manière d'y parvenir. Ce que vous proposez est bien loin d'une mesure destinée à réagir à l'urgence de la rénovation thermique. Qu'est-ce qui justifie que les collectivités soient exemptées des garde-fous prévus par le code de la commande publique et optent pour un mode de financement comportant de sérieux risques de surendettement ? Le marché de la rénovation thermique représentant une manne pour les entreprises privées, il semble judicieux de bien soupeser tout dispositif financier simplifiant le recours à celles-ci plutôt qu'à des acteurs publics selon des mécanismes encadrant la dépense publique.

De plus, il apparaît quelque peu hypocrite de la part du Gouvernement et de la minorité présidentielle de défendre une telle proposition de loi alors que les amendements de la NUPES sur la rénovation thermique votés dans le cadre du budget, qui abondaient de 12 milliards les fonds dédiés au dispositif MaPrimeRénov' Sérénité, n'ont pas été intégrés au texte au moment de l'utilisation de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution. Voulez-vous vraiment prendre le sujet à bras-le-corps ou êtes-vous motivés par les intérêts financiers que le mécanisme représente pour le privé sous couvert d'une apparente simplification, payée en fin de compte par les contribuables ?

Outre que le financement massif de la rénovation thermique des bâtiments publics devrait résulter d'une taxe sur les entreprises les plus polluantes, nous faisons face à un problème de structuration de la filière et à une pénurie de main-d'œuvre, faute d'offre de formation. C'est aussi la question de la formation des personnels de l'administration qu'il faudrait se poser avant de recourir toujours davantage à des entreprises privées. À tout le moins, les établissements publics et les collectivités locales, tout comme l'État, devraient pouvoir gérer leurs marchés publics et leurs financements sans avoir à passer par un tiers financement privé, en recourant à des appels d'offres classiques et à des investissements propres. Il est vrai que vous n'avez pas anticipé la baisse des ressources des collectivités…

Pour toutes ces raisons, nous nous interrogeons sur la pertinence et l'utilité d'un tiers financement dérogeant aux lois de la commande publique en matière de rénovation thermique. Il exposerait les collectivités et les établissements publics à un risque élevé d'endettement et favoriserait les pratiques corruptives.

Cela étant, nous attendrons l'examen des amendements pour arrêter notre position, pour le moins réservée à ce stade.

De façon générale, l'argent local se raréfiant, nous avons besoin de réintroduire de l'intelligence budgétaire et financière au niveau des collectivités territoriales, même si les règles des marchés publics sont évidemment nécessaires à la probité et à l'obtention des meilleurs prix et des meilleurs rendements grâce à la mise en concurrence. Le texte qui nous est présenté va dans ce sens.

Quelques points suscitent l'attention de notre groupe. D'abord, il ne faudrait pas que le mécanisme devienne aussi complexe que l'étaient les partenariats public-privé. La question de la propriété du bien concerné permet d'appliquer ce mécanisme à de tout autres bâtiments : personne n'envisage de construire une école, et un bâtiment régalien en général, en partenariat public-privé alors qu'on l'imagine assez facilement pour un parking. L'outil de portage financier qui nous est proposé semble beaucoup plus adapté à ces bâtiments.

Ensuite, il importe que toutes les collectivités puissent accéder à l'outil, y compris les plus petites, mais en étant bien protégées, surtout ces dernières. Celles qui n'ont pas les moyens d'instruire le processus doivent être accompagnées.

C'est aussi pour cela que le mécanisme ne doit pas devenir une usine à gaz. Je suis prudent quant aux notions de rénovation globale ou de contrat global : la rénovation globale d'un bâtiment est une chose, mais un contrat de performance énergétique globale à l'échelle de la collectivité me semblerait trop complexe. Imaginons que l'éclairage public, par exemple, puisse faire l'objet d'un financement propre, non rattaché à un bâtiment, d'autant qu'au sein du bloc local le bâtiment relève de la compétence communale alors que l'éclairage dépend de l'intercommunalité, ou inversement. Le sujet est urgent ; pour aller vite, il ne faut pas être empêtré dans des problèmes de gestion et de transfert de compétences.

Enfin, parce que le dispositif est innovant et que les innovations ont pu s'accompagner d'erreurs par le passé, nous devons absolument le suivre au jour le jour pour pouvoir lui apporter rapidement, le cas échéant, les correctifs nécessaires. Expérimenter, oui, et même largement, mais en surveillant de près.

Si la rénovation énergétique des bâtiments publics est un impératif afin de tenir nos engagements climatiques, c'est aussi un levier stratégique pour atteindre la sobriété énergétique par des économies d'énergie. Pour relever ce défi majeur, le Gouvernement a fait du plan de relance une priorité. Ce sont 4 000 bâtiments de l'État et 265 bâtiments des collectivités locales qui sont concernés.

À l'occasion du Salon des maires, le ministre de la transition écologique a annoncé un dispositif de tiers financement favorisant la rénovation des bâtiments publics, dans la lignée de l'annonce du Président de la République sur la rénovation des écoles, le 18 novembre dernier, aux 24 heures du bâtiment. Tel est le contexte de présentation du dispositif qui nous est soumis.

Par la mise en œuvre du tiers financement, la personne publique pourra déroger à l'interdiction du paiement différé – un principe fort de la commande publique. Les acteurs publics auront dès lors la possibilité d'obtenir un lissage du paiement de la rénovation de leurs bâtiments ; c'est un avantage que nous ne saurions ignorer.

Notre groupe tient à saluer cette initiative, comme toutes celles qui tendent à favoriser et à accélérer la réalisation d'économies d'énergie. La rénovation thermique est intéressante tant pour la sobriété énergétique que pour les finances locales et cette souplesse pourrait faciliter le lancement de travaux de rénovation.

Cependant, le recours au préfinancement dans le cadre de la commande publique, ici au moyen du portage financier, appelle notre vigilance sur certains points. En l'état des textes, le préfinancement est réservé aux marchés de partenariat, maintes fois décriés et complexes à mettre en œuvre. Le mécanisme proposé étend aux contrats de performance énergétique les strictes conditions des contrats de partenariat. Le Gouvernement s'est engagé à ce que les collectivités soient accompagnées dans la décision de recourir à ces modèles contractuels complexes. Mais la mise en œuvre de ces contrats selon le nouveau dispositif ne doit pas se révéler contre-productive quant à la gestion de la dette et à sa transparence – la bonne gestion de la dette est un élément majeur de la politique financière des collectivités –, ni du point de vue de l'accessibilité effective du dispositif à toutes les catégories de collectivités et aux PME.

Notre groupe accompagnera toute initiative allant vers une commande publique toujours plus verte, mais également respectueuse des enjeux et des spécificités de nos territoires, qui sont en première ligne dans le lancement d'une véritable transition écologique.

La proposition de loi constitue l'un des leviers de l'accélération de la rénovation énergétique. Dans ce cadre, les sociétés de tiers financement (STF) créées par la loi Alur en 2014 et par la loi de 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ont un rôle à jouer.

Ces établissements régionaux aident les ménages à financer leurs travaux de rénovation énergétique. Leur but est de lever les freins qui retardent la réalisation de ces travaux, souvent ressentis comme chronophages et compliqués. Les sept STF existantes proposent une offre de services globale, adaptée aux spécificités locales, totalement personnalisée pour les besoins des ménages et structurée en plusieurs étapes. Il s'agit d'une offre technique pour la réalisation de travaux dont la finalité principale est la diminution de la consommation énergétique. Le financement partiel ou total s'opère en contrepartie du versement de mensualités limitées dans le temps par le ménage ayant fait réaliser les travaux. Là aussi, le remboursement du prêt débute après la fin des travaux, qui doivent permettre des économies d'énergie de 35 % au minimum.

Ces éléments très techniques n'apparaissent pas suffisamment dans le texte. Pourquoi cette nouvelle proposition de loi ? La dérogation y est autorisée à titre expérimental, mais prenons garde aux expérimentations susceptibles d'être ensuite généralisées : nous demanderons une évaluation partagée du dispositif. Sur la forme, nous regrettons que le texte fasse l'objet d'une procédure accélérée et d'avoir reçu plusieurs amendements dans la nuit. Sur le fond, nous approuvons l'effort consenti et nous voterons donc le texte, mais attention à ces aspects de méthode.

Cette semaine, lors de la séance de contrôle qui portait notamment sur les enjeux de la massification de la rénovation énergétique, nous n'avons obtenu que peu de réponses du ministre face aux difficultés des Français, alors que 47 % d'entre eux jugent complexes les dispositifs d'incitation et les aides permettant de s'équiper et que les locataires des logements rénovés ne constatent pas nécessairement une baisse de leurs charges de chauffage. Nous avons donc proposé un dispositif d'aide unique combinant prêts et subventions, indexé sur la performance énergétique et associé à un suivi après travaux, comme cela existe déjà dans d'autres pays européens, ainsi que des aides substantielles pour les ménages modestes. Il faut aussi une structuration de l'offre de rénovation globale par des professionnels qualifiés à l'échelle du territoire.

La proposition de loi vise à assouplir les règles applicables aux contrats de performance énergétique créés par la loi Grenelle 1. En l'état du droit, ces contrats sont soumis au régime particulièrement contraignant des marchés publics globaux, qui interdit notamment toute forme de paiement différé. Or les travaux de rénovation énergétique représentent souvent un investissement élevé, en particulier pour les collectivités territoriales, ce qui freine le rythme de rénovation du parc immobilier public.

Comme le rappelle l'exposé des motifs, la rénovation des bâtiments publics est pourtant incontournable : ils représentent 380 millions de mètres carrés, soit 37 % du parc tertiaire national. L'État et les collectivités ont donc une responsabilité particulière en la matière, mais aussi un devoir d'exemplarité. Dans le cadre des objectifs d'économies d'énergie et de neutralité carbone, rénover les bâtiments publics, responsables de 76 % de la consommation énergétique des communes, est une nécessité.

L'État n'a pas manqué d'investir massivement et d'accompagner les acteurs de cette rénovation : je rappelle que 4 milliards d'euros lui ont été consacrés dans le cadre du plan de relance ; c'est une véritable priorité du Gouvernement. Les collectivités territoriales bénéficient également de 3 milliards à cette fin dans le cadre du grand plan d'investissement, dont 2,5 milliards de prêts et d'avances de la Caisse des dépôts, et de 500 millions au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).

La proposition de loi donnera à l'État et aux collectivités les moyens d'accélérer cette rénovation déterminante pour les années à venir, grâce à un cadre juridique plus souple. Par un décalque d'une partie du régime applicable aux marchés de partenariat, l'État, les établissements publics et les collectivités pourront faire appel à un tiers financeur, auprès duquel il sera possible d'échelonner le paiement effectif des travaux.

Nous saluons le fait que cette modification prenne la forme, dans un premier temps, d'une expérimentation. Elle permettra d'observer si le régime juridique contraignant était un frein à l'engagement de tels travaux, mais aussi de contrôler qu'un tel dispositif ne conduise pas à accroître exagérément le taux d'endettement des collectivités, notamment des plus petites.

En outre, notre groupe souhaite que chacun d'entre nous veille à ce que les tiers financeurs participent à la dynamisation des bassins d'emploi en recourant à une sous-traitance locale, à laquelle la collectivité aurait fait appel dans le cadre d'un marché public global classique.

Notre groupe votera cette proposition de loi.

La meilleure énergie est celle que nous ne dépensons pas. Avec des écoles où la température descend en dessous de zéro en hiver et atteint des niveaux intolérables en été, des hôpitaux exsangues qui croulent sous les factures d'énergie, sans parler des pompiers ou d'autres services publics, l'urgence est réelle. Ces contrats de rénovation énergétique peuvent être un outil utile mais l'urgence ne saurait tout autoriser. La première version du texte posait problème en ce que le dispositif prévu n'était pas sans rappeler les partenariats public-privé dont beaucoup ont grevé les finances des collectivités et laissé des cicatrices.

L'expérimentation que vous proposez permettra de dresser le bilan des mécanismes qui fonctionnent et de ceux qui ne donnent pas satisfaction. Les collectivités qui n'en ont pas les moyens pourront engager les chantiers nécessaires – je pense aux petites communes, aux communes rurales et à celles qui rencontrent de graves difficultés à la suite de la crise énergétique.

Les écologistes n'ont jamais été opposés à la dette, dès lors qu'elle permet d'investir dans l'intérêt général, pour lutter contre le réchauffement climatique par exemple. La dette climatique emporte une double conséquence en portant atteinte à la fois à notre santé et à notre économie. Chaque année, l'inaction pour la qualité de l'air nous coûte 100 milliards d'euros. J'entends avec plaisir le groupe Renaissance considérer que la dette peut être bonne – puisse votre ministre des finances entendre ses troupes !

Pour rassurer nos collègues réticents, j'ai déposé des amendements qui tendent à renforcer le service public et le bien commun, au cœur de nos préoccupations. Je vous sais ouvert à cette discussion, monsieur le rapporteur. Sans être fantastique, ce texte technique qui n'a pas su écarter tout risque de dérive vers le privé peut représenter un outil utile dans la transition énergétique.

Sous réserve que la discussion des amendements soit fructueuse, nous sommes favorables à ce texte. Alors que la coalition présidentielle a rejeté, moqué, vilipendé tous les amendements relatifs à la rénovation thermique et énergétique que nous avons déposés au fil des textes, nous saurons voter pour ce qui est juste et important.

Au cours des derniers mois, nous avons témoigné de l'urgence à engager la rénovation thermique des bâtiments publics et dénoncé le retard accumulé. Nos concitoyens en ont souffert, dans leurs logements ou au sein même des bâtiments publics. Personne n'a oublié l'image de ces établissements scolaires qui n'étaient plus chauffés et dans lesquels les élèves grelottaient de froid. Nous devons trouver des solutions qui ne grèvent pas les finances publiques.

Les partenariats public-privé ont montré leurs limites ; le tiers financement présente des risques similaires. Nous pouvons nous poser la question de l'intérêt de ce mécanisme pour l'État qui bénéficie de canaux d'endettement simplifiés et de taux d'intérêt plus bas. Les collectivités territoriales ne profitent pas d'un dispositif aussi avantageux mais, pour autant, il n'est pas certain que le tiers financement s'avérera moins coûteux qu'un emprunt bancaire classique.

Quoi qu'il en soit, il est nécessaire de développer des modes de financement alternatifs, par exemple un tiers financement public, ce qui éviterait que le tiers tire profit du financement et permettrait aux collectivités de conserver le contrôle des opérations de rénovation. De nombreux organismes publics pourraient remplir ce rôle, comme la Caisse des dépôts et consignations, à travers la Banque des territoires, ou la Banque publique d'investissement. Le développement de ces outils et la levée de certaines contraintes législatives et réglementaires faciliteraient l'accès des collectivités à l'emprunt pour engager des opérations de rénovation thermique. Vous avez négligé cette possibilité pour privilégier l'accès au tiers financement privé. Vous facilitez ainsi l'accès aux grands groupes à un marché très important. Pourtant, les partenariats entre le public et le privé ont montré leurs limites ces dernières années et il y a fort à craindre que votre mécanisme ne fasse pas défaut à la règle. C'est pourquoi, sous réserve des amendements que vous avez déposés la nuit dernière mais que nous n'avons pas encore eu le temps de consulter, nous nous opposerons à ce texte.

L'urgence énergétique est réelle. La situation est alarmante dans tous les territoires. L'explosion des tarifs de l'électricité et du gaz grève le budget des collectivités et certains bâtiments publics se trouvent dans un état inquiétant.

Les images récentes de locaux de l'administration, de services publics ou de lycées non chauffés ont choqué la population. Nous avons accumulé un grave retard à cause d'un manque d'ambition budgétaire. Souvenons-nous des débats qui ont entouré la loi de finances de 2023 : des amendements de toutes les oppositions visant à renforcer l'effort en faveur de la rénovation thermique ont été adoptés mais n'ont pas été repris dans le texte présenté par le Gouvernement dans le cadre de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Les contrats de performance énergétique, qui existent depuis de nombreuses années, ne séduisent pas le secteur public en raison de leur complexité. Il serait préférable d'accompagner, de mieux conseiller et d'offrir une expertise juridique et technique. Cela étant, notre groupe prend acte de ce que ce texte vise à favoriser les travaux globaux par des contrats de performance énergétique. Cependant, donner plus de souplesse à l'État et aux collectivités par le biais du tiers financement ne suffira pas à inverser la tendance. D'ailleurs, il s'agit là de la seconde tentative de la majorité de faire passer cette mesure : cette proposition de loi est issue d'un amendement gouvernemental adopté lors du budget 2022 mais que le Conseil constitutionnel avait considéré comme un cavalier législatif et censuré.

Sur le fond, nous comprenons la démarche et notre groupe entend la demande de certaines collectivités, en particulier celles qui gèrent un parc public de bâtiments anciens et énergétiquement coûteux, d'un dispositif plus souple. Les territoires ne sont pas tous égaux, loin de là. La fracture territoriale se ressent sur le terrain, en particulier dans les territoires ruraux, insulaires, de montagne et en outre-mer. En ce sens, le recours au tiers financement permettrait de repousser les paiements après la réalisation des travaux et de profiter des économies d'énergie qui en résultent.

Vous avez évoqué, monsieur le rapporteur, une concertation avec les associations d'élus. Quel regard portent-elles sur le tiers financement, en particulier Régions de France et l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) ?

Les CPE ressemblent à des partenariats public-privé et on ne peut négliger les risques qui entourent ces marchés. Il y a quelques années, le Sénat, qui leur avait consacré un rapport, les avait qualifiés de bombes à retardement, tant pour l'État que les collectivités. Ce texte autoriserait en effet les collectivités à investir au-delà de leurs capacités financières. C'est risqué, aussi l'expérimentation de courte durée, dans un cadre strict, et l'évaluation à mi-parcours sont-ils des choix prudents.

Avez-vous réfléchi à d'autres solutions que le tiers financement ? Nous pensons à l'avance remboursable par l'intermédiaire d'organismes comme la Banque des territoires. De nombreuses municipalités se sont engagées dans cette voie. Bastia a lancé des travaux de rénovation de son parc d'éclairage public grâce à un partenariat avec la Banque des territoires. Pourquoi ne pas généraliser ces initiatives, qui nous paraissent moins risquées ? Notre groupe, cependant, ne s'opposera pas à ce texte.

Monsieur Gillet, nous partageons votre interrogation sur les risques que présente la rédaction actuelle du texte. Aussi le groupe Renaissance a-t-il déposé un amendement pour préciser le cadre et le devenir, à l'issue de l'expérimentation de cinq ans, des contrats engagés.

Monsieur Coulomme, si nous dérogeons à l'un des principes de la commande publique en autorisant le report des paiements, nous ne remettons pas en cause les principes fondamentaux du code de la commande publique, à savoir la mise en concurrence et la transparence. En revanche, le dispositif est suffisamment souple pour permettre à la puissance publique de ne pas payer immédiatement les travaux mais d'attendre leur achèvement et d'utiliser ainsi l'argent économisé sur la facture d'énergie pour les financer. Ce type de mesure était attendu par les associations et les élus locaux.

Monsieur Schellenberger, je partage votre inquiétude quant à la complexité du tiers financement et c'est pour cette raison que j'ai déposé des amendements visant à en simplifier le cadre et à le dissocier d'un contrat de partenariat public-privé. Un autre amendement tend à rendre les petites collectivités éligibles à ce dispositif.

Madame Desjonquères, c'est vrai, il y aurait un risque à introduire une confusion avec les partenariats public-privé. C'est dans ce sens que l'amendement CL18 vise à clarifier ce dispositif pour le distinguer des partenariats public-privé et à simplifier les règles d'éligibilité. Par exemple, les hôpitaux ne peuvent pas contracter de partenariats public-privé mais ils seront éligibles au tiers financement. Quant au bilan, nous voulons abandonner l'approche très financière et comptable pour faire ressortir les gains d'efficacité énergétique.

Madame Karamanli, vous insistez sur l'importance d'un bilan partagé. C'est pour cette raison que l'expérimentation durera cinq ans. Le rapport nous permettra de déterminer, à mi-parcours, si les dispositions prévues répondent aux attentes des élus ou s'il existe des effets pervers qu'il faudrait corriger. Grâce aux amendements signés par des députés de différents groupes, nous sommes certains que le rapport d'évaluation ne fera aucune impasse.

Madame Poussier-Winsback, vous mettez en avant l'importance de l'expérimentation et le fait que le dispositif bénéficie aux plus petites collectivités, quitte à ce qu'elles le mutualisent. C'est pourquoi un amendement visera à supprimer le seuil de 2 millions d'euros afin de préserver le tissu économique local et de ne pas réserver l'avantage de cette mesure aux grands groupes très structurés pour des opérations de grande envergure.

Madame Regol, c'est vrai, dans la rédaction actuelle, le dispositif ressemble à s'y méprendre aux partenariats public-privé, ce qu'ont confirmé les auditions d'associations d'élus ou d'experts que nous avons menées. L'amendement CL18 vise à dissocier les deux mécanismes, même si nous prévoyons de conserver certaines des conditions prévues pour les partenariats public-privé, afin de sécuriser juridiquement et économiquement l'ensemble.

L'expérimentation est importante, en effet. Quant à la dette, là encore, je suis d'accord avec vous. Il y a de la bonne dette, comme la dette verte, et c'est pourquoi cette majorité a instauré le budget vert.

Madame Faucillon, le tiers financement ne présente pas tout à fait des risques similaires aux partenariats public-privé, car la maîtrise d'ouvrage reste publique. Nous avons simplement essayé, pour répondre aux attentes des élus locaux, de simplifier un dispositif qu'ils jugeaient trop complexe.

Le tiers financement a certes un coût, mais il y a aussi un coût pour la collectivité à ne pas agir tout de suite – un coût énergétique, un coût en termes de confort. En outre, ce dispositif est éligible à des acteurs publics ou parapublics – certains ont cité la Banque des territoires – mais nous n'aurions aucune raison de nous priver d'un mécanisme plus large qui permette de mobiliser aussi des financements privés. Quant aux risques que seuls les gros opérateurs soient concernés, il est levé avec la suppression du seuil qui permettra de financer aussi de petits chantiers. Cette mesure est bénéfique pour les petites collectivités et le tissu économique local.

Monsieur Acquaviva, vous avez raison d'insister sur l'importance d'une expertise technique et juridique, d'où l'incitation à la mutualisation des opérations entre collectivités et surtout la mobilisation des capacités d'ingénierie locale, comme l'ANCT ou la Banque des territoires.

Nous avons pu échanger avec la quasi-totalité des associations d'élus, comme l'Association des maires ruraux de France (AMRF), l'AMF, France urbaine, l'Assemblée des départements de France (ADF). Elles voient arriver d'un bon œil un dispositif qui complète leur boîte à outils à condition qu'il soit simplifié.

Nous passons aux questions individuelles des députés.

Lorsqu'une collectivité territoriale emprunte, elle doit inscrire le montant dans son budget et prévoir une recette temporaire pour rembourser sa dette. Dans quelle section du budget la somme obtenue par le tiers financement devra-t-elle être inscrite ? Comment le montant en serait-il déterminé sachant que les travaux peuvent coûter plus cher que prévu, par exemple s'il faut engager une opération de désamiantage non prévue initialement ? Sous quelle forme cette somme sera-t-elle remboursée ? Mes questions ne sont pas anodines car le budget ne peut être voté par les élus municipaux que s'il est sincère et honnête. S'il reste une part de mystère, cela pose un problème de démocratie.

Rassurez-vous, d'un point de vue comptable et financier, ce type de contrat ne posera pas de problème démocratique. Quand vous souscrivez un contrat de tiers financement pour réaliser la rénovation énergétique de votre école, pour un montant de 5 millions d'euros par exemple, vous vous engagez à rembourser cet investissement. Le montant du contrat est traité comme une dette.

Par ailleurs, l'amendement CL20, dans un souci de transparence comptable et financière, prévoit que les marchés permettent d'identifier la part du prix consacrée au financement du projet afin que les collectivités établissent le montant de la dette à comptabiliser dans leurs comptes. Les collectivités territoriales devront également traduire dans une annexe les engagements hors bilan que représentent les marchés globaux de performance énergétique.

Nous sommes loin d'une dette cachée qui exploserait dans quelques années. Cela reste une dette, qu'il faudra assumer et rembourser. Le dispositif permet simplement d'étaler les remboursements et d'utiliser les économies réalisées sur les factures d'énergie.

Le texte connaissant une évolution significative, nous retirons cet amendement de suppression pour pouvoir en apprécier l'état final.

Il s'agit de réduire la durée de l'expérimentation de cinq ans à deux pour s'assurer qu'aucune collectivité ne s'enlise dans un endettement excessif.

Un délai de deux ans serait trop court pour laisser aux acheteurs publics le temps de s'approprier les possibilités offertes par la proposition de loi et dresser un bilan pertinent de l'expérimentation.

Avis défavorable.

Une partie du dispositif est basée sur une évaluation des économies réalisées par rapport à la facture énergétique. Seront-elles mesurées par rapport aux factures précédentes ou futures ? Les coûts ont flambé et on pourrait faussement penser que des économies phénoménales ont été réalisées alors qu'il n'aura pas été consommé beaucoup moins d'électricité, par exemple.

Par cet amendement, leurs auteurs expriment leur inquiétude quant à un dispositif que l'on voudrait avantageux pour tous. Pourriez-vous préciser la rédaction pour insister sur le fait qu'il s'agit vraiment d'une expérimentation, laquelle devra se conclure par l'établissement d'un bilan partagé avec l'ensemble des intéressés et les législateurs, sans qu'on cède à la tentation de la généraliser avant son terme ?

Même s'il ne s'agit que d'une expérimentation, ce serait une erreur que de la réduire à deux ans, car, les contrats de performance énergétique étant conclus en moyenne pour dix ans, on se retrouverait dans un flou juridique encore plus rapidement ! Sans parler de la complexité à bâtir de tels contrats. Aucune collectivité n'aurait les moyens d'en conclure un seul dans les deux prochaines années.

Il s'agit de clarifier le fait que la durée d'expérimentation de cinq ans concerne la faculté pour l'État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements de conclure, sous la forme d'un marché global de performance, des contrats de performance énergétique dérogeant notamment à l'interdiction de paiement différé, et non pas l'exécution de ces contrats.

Il s'agit de supprimer la seconde phrase de l'alinéa 1, afin de tenir compte de la création, par l'amendement CL18, d'un article additionnel après l'article 1er, en ne faisant plus référence aux articles du code de la commande publique relatifs aux marchés de partenariat.

Cet amendement vise à garantir la prévisibilité des coûts pour les collectivités. Compte tenu du caractère dérogatoire du dispositif, qui occasionne un transfert de dette, il convient que le débat d'orientation budgétaire fasse état des conséquences financières induites par la conclusion d'un contrat de performance énergétique, en particulier concernant la gestion de la dette.

Je partage votre préoccupation. Il faut, en effet, que les collectivités aient tous les éléments en main pour évaluer le dispositif. Cependant, il est déjà prévu que l'étude de soutenabilité budgétaire soit présentée à l'assemblée locale. Par ailleurs, dans un souci de transparence, l'amendement CL20, que je défendrai dans quelques instants, vise à ce que soient précisées dans un document annexe les caractéristiques du contrat, ses conséquences et son impact sur les finances de la collectivité locale.

Votre amendement étant satisfait, je vous demande de le retirer.

J'aimerais convaincre Mme Desjonquères de maintenir son amendement, que je trouve intéressant. L'un des risques de ce type de montage est que le tiers financeur réalise une marge beaucoup plus importante que ce qu'aurait coûté le financement des travaux en recourant à l'emprunt. Certes, monsieur le rapporteur, les économies d'énergie permises par la rénovation thermique des bâtiments vont faire gagner de l'argent aux communes, mais les montants en question sont difficiles à évaluer. Il me semble donc nécessaire de disposer d'un outil permettant de comparer le coût d'un financement par l'emprunt et le coût d'un tiers financement. Imaginons que le tiers financeur soit Bouygues, que cette entreprise réalise également les travaux de rénovation et qu'elle décide unilatéralement de prendre une marge de 5 %, 6 % ou 7 % sur l'argent qu'elle avance. Ces taux sont bien plus élevés que ceux d'un emprunt !

Le rapporteur a déposé ses amendements après le nôtre, et certains de ceux qu'il défendra par la suite se rapprochent effectivement de notre proposition. Ne perdons pas de temps : je propose de retirer notre amendement CL15 au bénéfice d'un travail, d'ici à la séance, entre Mme Desjonquères et le rapporteur visant à répondre à nos préoccupations communes. J'en profite pour saluer le travail de ma collègue : ensemble, vous allez pouvoir améliorer le texte !

Ce travail de coconstruction à l'intérieur de la majorité me semble très intéressant. Néanmoins, cette proposition de loi est examinée selon une procédure spécifique qui nous empêchera d'avoir un débat en séance. Je soutiens l'amendement de Mme Desjonquères ; il ne faudrait pas que celui du rapporteur soit moins bon. En tout cas, la question devra être tranchée ce matin, à moins qu'un groupe demande que nous sortions de la procédure actuelle et qu'un débat soit organisé en séance.

Cette proposition de loi est effectivement examinée selon la procédure de législation en commission (Plec). Si nous adoptons un texte ce matin, la discussion en séance sera extrêmement simplifiée – elle sera plus développée que dans le cadre d'une procédure d'examen simplifié, puisqu'il y aura une discussion générale, mais aucun amendement ne sera examiné. Cependant, l'application de la Plec peut être dénoncée jusqu'à quarante-huit heures après la mise à disposition du texte adopté par la commission. Quiconque souhaiterait organiser un débat d'amendements en séance peut donc obtenir gain de cause.

Il me semble en effet, monsieur le président, que cette procédure ne prévoit pas de débat en séance. Vous avez dit tout à l'heure qu'après l'adoption des amendements, les groupes politiques auraient encore l'occasion d'apporter une contribution au texte. La prise en compte de telles contributions pourrait nous permettre d'avancer.

J'ai commis un abus de langage : j'ai qualifié les explications de vote de discussion générale, alors que ce n'est pas tout à fait la même chose. Dans le cadre de la Plec, le rapporteur et le Gouvernement interviennent en séance, puis les groupes peuvent exprimer une explication de vote. Cependant, je vous rappelle que cette proposition de loi fera l'objet d'une navette et que si le Sénat ne vote pas le texte conforme, une commission mixte paritaire sera réunie.

Lorsque nous examinerons l'amendement CL18, qui reprend toutes les dispositions relatives à l'équilibre financier, à la soutenabilité financière des opérations et au caractère plus favorable du recours à un tiers financement, vous constaterez que vos demandes sont très largement satisfaites. Nous souffrons malheureusement d'un problème de synchronisation, en raison du dépôt tardif de mes amendements, dont je suis responsable.

J'avais oublié que nous étions en Plec, mais je suis un fervent défenseur de cette procédure et je tiens à ce qu'elle ne soit pas complexifiée. Cela dit, il n'y a pas de souci majeur : d'ici à l'adoption définitive de ce texte, nous aurons le temps de nous assurer que nos souhaits se rejoignent.

Dans un souci de transparence comptable et financière et afin de rassurer ceux qui s'en inquiètent, cet amendement vise à ce que la dette et les engagements hors bilan que représentent les marchés globaux de performance énergétique soient bien identifiés d'un point de vue budgétaire et comptable et qu'ils soient présentés dans un document annexé aux comptes des collectivités territoriales.

Il convient d'instaurer quelques garde-fous garantissant que ces marchés ne seront pas utilisés dans un but spéculatif mais bel et bien comme un outil au service de la transition énergétique. Nous proposons ainsi d'encadrer les bénéfices réalisés par les entreprises, de manière non drastique puisque l'amendement CL4 prévoit un taux de marge ne pouvant excéder 10 % du montant des travaux effectués – on évite ainsi de s'éloigner du prix du marché et de favoriser l'inflation. Quant à l'amendement CL10, il s'agit d'un amendement de repli.

On ne peut comparer des opérations complexes de rénovation énergétique avec la fabrication de gel hydroalcoolique ou de masques, comme vous le faites dans l'exposé sommaire de votre amendement CL4. Pas une de ces opérations ne ressemble à une autre : il faut prendre en considération l'âge du patrimoine concerné, le territoire où sont situés les bâtiments…

Par ailleurs, c'est la mise en concurrence et l'application du code de la commande publique qui permettront de s'assurer que les prix pratiqués sont les bons. Le droit de la commande publique, qui vise à protéger l'acheteur, intègre d'ailleurs déjà une appréciation de ce dernier sur le prix.

Enfin, les services de Bercy – en particulier la Mission d'appui au financement des infrastructures (Fin Infra) – seront systématiquement saisis afin d'évaluer la soutenabilité économique et budgétaire du dispositif envisagé. Il s'agit là un garde-fou ex ante relatif aux conditions économiques du contrat.

Demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

Cet amendement rejoint notre crainte d'une dérive de ce dispositif de tiers financement vers quelque chose qui ressemblerait aux partenariats public-privé. Je sais que vous vous êtes efforcé, monsieur le rapporteur, de bien distinguer ces deux types de montage, mais de nombreuses interventions, même parmi les plus positives, ont fait état de ce danger. Nous proposons donc que les tiers capitaux sollicités dans le cadre des contrats globaux de performance soient essentiellement publics ou bénéficient de garants publics.

Votre amendement vide la proposition de loi d'une partie de son intérêt. Certes, le tiers financement n'exclut pas les acteurs publics ou parapublics, mais il permet aussi aux acteurs privés qui le souhaitent de financer de grandes opérations de rénovation énergétique. Si des banques ou des acteurs mutualistes, par exemple, sont prêts à agir de la sorte, c'est une bonne chose ; en les en empêchant, nous nous priverions d'une opportunité. Du reste, les collectivités territoriales se financent déjà avec des acteurs privés, notamment du secteur bancaire.

Avis défavorable.

L'utilisation de montages complexes peut s'avérer difficile pour les collectivités locales, en particulier pour celles qui ne bénéficient pas d'une ingénierie. Le recours à certains marchés complexes s'est parfois révélé désastreux pour les finances publiques locales, dans la mesure où ces véhicules juridiques correspondaient fort peu aux besoins des collectivités. Compte tenu de la complexité de l'exécution financière qu'impliquent ces modèles, il nous semble opportun de nous assurer que la la globalité des coûts soit suffisamment appréhendée par les pouvoirs adjudicateurs. Aussi l'amendement CL14 vise-t-il à garantir l'effectivité de l'évaluation préalable, notamment en s'assurant que le tiers financement constitue le mode de financement le plus approprié.

Les objectifs visés par cet amendement – la sincérité et la transparence de l'information, l'organisation d'un débat dans les assemblées locales et au sein des exécutifs locaux – me semblent déjà satisfaits par l'amendement CL20 que nous venons d'adopter, lequel prévoit que seront annexés aux comptes de la collectivité un document retraçant l'ensemble des engagements financiers résultant des contrats de performance énergétique, ainsi qu'un autre document retraçant la dette liée à la part d'investissement de ces mêmes contrats. On aura donc une vue globale sur les caractéristiques de ces derniers ainsi que leurs conséquences sur les finances locales, en particulier sur la dette.

Pour les mêmes raisons que tout à l'heure, j'accepte de retirer mon amendement, qui est effectivement en partie satisfait par l'amendement CL20. Je me réjouis de constater que les idées que j'ai défendues et les échanges que nous avons eus ont permis de faire avancer votre réflexion.

Cet amendement vise à sortir les marchés globaux de performance énergétique du champ des partenariats public-privé.

Afin de rendre la proposition de loi plus lisible et plus autonome, nous proposons de créer un article additionnel reprenant un certain nombre des conditions applicables aux marchés de partenariat, mais pas toutes – nous n'avons conservé que celles qui nous semblaient utiles. Les conditions reprises concernent notamment les autorisations préalables, la présentation des documents de marché, l'achèvement de la procédure et les indemnisations.

Par rapport aux contrats de partenariat, nous faisons évoluer le dispositif en supprimant les seuils – c'est une mesure très attendue – et en permettant à toutes les autorités publiques de signer un marché global de performance énergétique – en effet, les hôpitaux ne peuvent, pour de bonnes raisons, conclure de partenariat public-privé.

J'insiste enfin sur une évolution très importante, qui renvoie à un débat que nous avons eu et qui concerne l'étude préalable. Le III de l'amendement dispose que « la procédure de passation de ce marché global de performance ne peut être engagée que si cette étude préalable démontre que le recours à un tel contrat est plus favorable que celui des autres modes de réalisation du projet, notamment en termes de performance énergétique ». Cette précision montre bien quel est l'enjeu spécifique de ces contrats ; un décret en Conseil d'État doit d'ailleurs donner plus de détails sur le niveau d'ambition attendu.

Je vous invite donc à adopter cet amendement de simplification, de lisibilité, qui nous permettra enfin de ne plus déplorer que les marchés globaux de performance énergétique soient rattachés aux marchés de partenariat.

Nous voterons contre cet amendement, non parce que nous serions opposés au dispositif proposé mais parce que nous n'avons pas eu le temps de l'étudier. Ce n'est pas contre vous, monsieur le rapporteur, mais nous désapprouvons la méthode utilisée : outre l'application d'une procédure spécifique qui ne nous permettra pas de retravailler la proposition de loi dans l'hémicycle, il n'est pas correct de déposer des amendements aussi longs dans la nuit précédant l'examen du texte en commission.

J'entends votre critique, mais ne vous laissez pas impressionner par la longueur de l'amendement ! Il ne fait que reprendre des dispositions déjà applicables aux marchés de partenariat, en modifiant cependant quelques critères. C'est en effectuant ce travail que nous avons découvert que nous aurions interdit aux hôpitaux de souscrire ce type de contrat, ce qui aurait été une bêtise.

Je le répète, cet amendement vise à rendre la loi plus lisible et à opérer quelques évolutions par rapport aux marchés de partenariat : nous autorisons tous les acteurs publics à conclure des marchés globaux de performance énergétique, nous supprimons les seuils et nous remplaçons le bilan économique et financier, qui est un véritable inconvénient des marchés de partenariat, par une étude préalable globale tenant compte, notamment, des gains d'efficacité énergétique. Toutes les autres dispositions étaient déjà contenues dans la proposition de loi.

Vous êtes certainement de bonne foi et bien convaincu de l'intérêt des dispositifs que vous nous proposez. Reconnaissez quand même qu'il sera complexe d'évaluer l'impact de ces contrats en cas d'acheteurs multiples, ce qui peut arriver lorsque des établissements publics se regroupent pour en bénéficier. Comme l'a expliqué M. Léaument, il est impératif de prendre le temps d'évaluer les différents cas de figure possibles pour déterminer s'il est pertinent ou non d'aller dans ce sens.

En l'espèce, nous avons strictement repris les dispositions du code de la commande publique, qui prévoit déjà ce type de dispositif, notamment pour les marchés de partenariat et les marchés globaux de performance.

Pour quelle raison supprimez-vous les conditions prévues dans le texte initial de la proposition de loi relatives au seuil minimal, à l'évaluation préalable et l'établissement d'un bilan plus favorable ?

Nous aurions manqué notre cible si nous avions maintenu le seuil de 2 millions d'euros applicable aux marchés de partenariat. Les auditions de l'Association des maires ruraux de France et de l'ensemble des associations d'élus ont montré que l'enjeu se situait principalement dans un patrimoine public éclaté dans de petites collectivités ; or nous n'avons a priori aucune raison d'empêcher ces dernières d'entrer dans le dispositif, même s'il faudra probablement mutualiser les opérations.

Par ailleurs, si nous voulons faire des marchés globaux de performance énergétique un levier de développement économique territorial accessible aux PME et aux ETI, nous devons probablement aller au-delà des opérations mastodontes et permettre la réalisation de petites opérations. C'est une autre raison qui justifie la suppression du seuil de 2 millions d'euros.

Vous avez raison d'insister sur une deuxième évolution majeure : le remplacement du critère du bilan plus favorable par une étude préalable globale, plus riche, des dispositifs au regard notamment des gains d'efficacité énergétique. En effet, l'objet des marchés globaux de performance énergétique n'est pas de construire des zéniths ou des stades, comme dans le cadre de partenariats public-privé, mais de réaliser des opérations visant à améliorer la performance énergétique. Ce montage doit être le support des opérations énergétiques performantes.

Comme je l'ai souligné lors de la discussion générale, la transition énergétique doit se faire et ne peut se faire qu'avec les collectivités, a fortiori avec les plus petites d'entre elles. Il importe donc que celles-ci puissent s'emparer pleinement du dispositif. Or elles n'auront parfois pas d'autre choix que de mutualiser plusieurs opérations de rénovation afin d'atteindre le seuil de 2 millions d'euros fixé par le code de la commande publique. Nous proposons donc que le rapport demandé au Gouvernement visant à évaluer la mise en œuvre des contrats de performance énergétique conclus sous la forme d'un marché global de performance comprenne un focus particulier sur les communes de moins de 2 000 habitants.

En effet, la transition énergétique ne peut se faire qu'avec les communes, quel qu'en soit le nombre d'habitants. Même les plus petites d'entre elles se sont emparées depuis longtemps de cet enjeu. Alors que l'amendement de Mme Desjonquères vise les communes de moins de 2 000 habitants, je propose, pour ma part, d'élargir ce focus à toutes les communes de moins de 3 500 habitants, ce qui correspond à la définition d'une commune rurale donnée par l'Association des maires ruraux de France, qui est la première concernée par le sujet et dont vous venez d'ailleurs de parler, monsieur le rapporteur. Cela touchera, mine de rien, 91 % des communes.

Sur le principe, je suis tout à fait favorable à ce que l'on étudie de manière plus précise la situation de cette strate de collectivités. Le groupe Démocrate propose-t-il de fixer la barre à 3 500 habitants ou de différencier les communes de moins de 2 000 habitants de celles de moins de 3 500 habitants ?

Après réflexion, nous souhaitons remplacer le plafond de 2 000 par celui de 3 500 habitants. Le délai de dépôt des amendements étant dépassé, je n'ai eu d'autre choix que de déposer un sous-amendement.

Il s'agit de renforcer nos exigences s'agissant de l'évaluation des contrats conclus en application de la présente proposition de loi. Nous proposons de décrire les éléments devant être examinés dans le rapport.

Ces éléments permettront d'enrichir le rapport. Avis favorable.

Notre groupe est soucieux qu'un tel dispositif soit accessible au plus grand nombre des acteurs économiques, en particulier dans un contexte économique difficile où l'accès à la commande publique constitue un enjeu de première importance pour les PME comme pour les ETI. Aussi, le rapport prévu à l'article 2 ne saurait faire l'économie d'une évaluation portant sur l'utilisation de ce dispositif par toutes les catégories de collectivités ainsi que par les entreprises, auxquelles nous devons apporter un soutien important. Les petites entreprises pourront certes participer au dispositif par le biais de la sous-traitance, mais il conviendra de s'assurer que ce modèle permet bien à l'ensemble des acteurs économiques locaux d'accéder à la commande publique verte.

Je partage votre préoccupation : ces dispositifs doivent bénéficier à notre tissu de PME et d'ETI, dans tout le territoire. Il sera important de vérifier que tel est bien le cas. Avis favorable.

Je propose d'aller au-delà du titre proposé, qui me semble très restrictif, et d'élargir l'objet du texte.

Votre amendement supprime les références au tiers financement et aux collectivités territoriales : ce faisant, je ne suis pas sûr qu'il envoie un signal de lisibilité aux acteurs qui constituent notre cible prioritaire. Par ailleurs, je ne peux souscrire à son exposé sommaire. Demande de retrait ou avis défavorable.

La proposition de loi que nous examinons maintenant a été déposée par la sénatrice Nathalie Delattre le 18 mai 2022 et adoptée par le Sénat, à l'unanimité, le 15 novembre dernier. Compte tenu du caractère consensuel de ce texte, le président de notre commission a demandé qu'il soit examiné selon la procédure d'examen simplifié.

La présente proposition de loi vise à permettre aux assemblées d'élus et aux différentes associations d'élus de se constituer partie civile lorsqu'une personne investie d'un mandat électif est victime d'une agression. Il s'agit un petit dispositif juridique, mais d'un grand sujet. Nous sommes trop nombreux dans cette salle à avoir été témoins ou victimes de ce type d'agression, verbale ou physique. Et pourtant, les députés ne sont pas les plus touchés : ce sont le plus souvent les maires et leurs adjoints qui font les frais de cette violence. Ils sont les plus proches de nos concitoyens, doivent gérer les problèmes du quotidien et sont parfois amenés à dire non, ce qui peut conduire à des situations de violence.

Cette violence a d'ailleurs eu tendance à augmenter au cours des dernières années : en 2021, on a dénombré 1 720 atteintes aux élus, soit une hausse de 35 % par rapport à l'année 2020 – il est vrai que les contacts avec nos concitoyens avaient alors été fortement réduits. L'augmentation du nombre des actes va de pair avec leur aggravation. Nous échangeons tous régulièrement avec les élus locaux présents dans nos territoires. Pour ma part, j'ai également rencontré, dans le cadre de mes auditions, plusieurs associations d'élus qui ont unanimement partagé ce double constat de l'augmentation et de l'aggravation des violences. Nous avons tous encore en mémoire le drame qui a valu à Jean-Mathieu Michel, maire de Signes, dans le Var, d'être mortellement renversé par une camionnette qui déposait illégalement des gravats sur le bord de la route.

Ces actes et ces drames sont totalement inacceptables. Ils sont condamnables comme tout acte de violence, mais ils le sont d'autant plus qu'ils prennent pour cible des femmes et des hommes au service de la collectivité. Ce faisant, c'est notre République qu'ils prennent pour cible.

Nous avons déjà adapté notre droit pénal pour sanctionner plus durement les actes de violence visant des personnes dépositaires de l'autorité publique ou en charge d'une mission de service public, y compris les personnels hospitaliers, ceux de l'éducation nationale, de la sécurité civile, ou encore les membres des forces de l'ordre. De ce point de vue, notre arsenal juridique est satisfaisant.

Le texte que nous examinons s'inscrit dans une logique pragmatique et une approche réaliste. Son objet est d'étendre un dispositif qui existe déjà dans notre code de procédure pénale, dont l'article 2-19 permet, depuis une vingtaine d'années, aux associations départementales de maires de se porter partie civile en cas d'agression d'un élu. La plupart d'entre elles interviennent en appui financier des élus victimes, et se porter partie civile leur accorde le droit d'obtenir compensation en justice. En revanche, les associations nationales, comme l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), qui remplissent cette même mission de soutien et d'accompagnement des élus victimes, ne peuvent pas se constituer partie civile. L'objectif premier de cette proposition de loi, déposée par la sénatrice Nathalie Delattre, est de corriger cette incohérence. Nous l'examinons à peine deux mois après qu'elle a été inscrite à l'ordre du jour de sa niche du 15 novembre dernier, au Sénat, par le groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE). C'est dire l'importance que notre Assemblée accorde à ce sujet.

Le texte originel, qui visait, je l'ai dit, à étendre le dispositif de l'article 2-19 du code de procédure pénale aux grandes associations nationales, en particulier l'AMF, l'Assemblée des Départements de France (ADF) et Régions de France, a ensuite été enrichi par nos collègues sénateurs, en commission puis en séance, dans une démarche que mon homologue Catherine Di Folco et l'auteure de la proposition ont qualifiée de coconstruction avec le Gouvernement.

D'abord, l'élargissement a été étendu à l'ensemble des associations, sous réserve de certains critères, notamment d'ancienneté. La rédaction retenue par le Sénat permet, en outre, de n'oublier aucun élu – il est fondamental que tous nos élus et tous nos territoires bénéficient de la même protection.

Ensuite, les assemblées d'élus et les collectivités territoriales pourront, elles aussi, se constituer partie civile en cas d'agression d'un de leurs membres. Cette mesure figurait dans la première version de la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur, déposée en mars dernier sur le bureau de l'Assemblée nationale.

Enfin, le champ des infractions concernées par cette procédure a été élargi à l'ensemble des crimes et délits contre les personnes et contre les biens, aux atteintes à l'administration publique commises par les particuliers et aux infractions prévues par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Seront également couvertes les agressions à l'encontre des proches d'élus – c'est un progrès important.

La proposition de loi a été cosignée par quatre-vingt-dix sénateurs et votée à l'unanimité par nos collègues du Sénat. Je sais qu'au sein de notre commission et de l'Assemblée, nous dénonçons fermement les agressions que subissent les élus dans notre pays, et souhaitons leur offrir un accompagnement approprié. J'espère que nous garderons à l'esprit cet objectif commun durant nos débats.

Nous passons aux interventions des orateurs des groupes.

Ce texte était attendu. Il répond à la volonté, initialement portée par l'AMF, de mieux accompagner dans la procédure pénale les élus locaux victimes d'actes de violence, en permettant à un plus grand nombre d'associations et d'assemblées de se porter partie civile. Jusqu'ici, seules les associations départementales affiliées à l'AMF peuvent le faire, pour les seuls élus municipaux victimes d'infractions limitativement énumérées. Grâce à ce texte, les associations nationales pourront aussi le faire, de même que les associations d'élus bénéficiant d'une ancienneté suffisante, telle l'Association des maires ruraux de France, les assemblées parlementaires et les collectivités territoriales au titre de leurs membres. Le champ des élus victimes pouvant bénéficier de cette constitution de partie civile sera élargi aux proches. Seront également concernés l'ensemble des crimes et délits commis contre les personnes et les biens, les atteintes à l'administration publique ainsi que les délits de presse, afin de couvrir les risques nouveaux auxquels se trouvent exposés les élus.

Je salue notre collègue sénatrice Nathalie Delattre pour le dépôt et l'inscription de ce texte dans la niche de son groupe RDSE. Les travaux de convergence du Sénat et du Gouvernement ont permis d'aboutir à un dispositif complet, équilibré et consensuel. Je souhaite que son adoption conforme, proposée par notre rapporteure et à laquelle souscrit le groupe Renaissance, permette une entrée en vigueur la plus rapide possible.

En ouvrant le champ des associations d'élus pouvant se porter partie civile, non seulement le texte renforce l'appui apporté aux élus victimes tout au long de la procédure judiciaire, mais il concourt au respect du principe d'égalité devant la loi. En outre, conformément au principe de liberté, une association ne pourra se porter partie civile qu'avec l'accord de l'élu et restera libre de le soutenir selon ses capacités propres.

Au-delà des chiffres, les violences faites aux élus sont des engagements visés, des vies ébranlées et une République fragilisée, qui nous obligent en tant que législateur. Le dispositif soumis à notre examen complétera utilement les dispositions soutenues depuis 2017 pour renforcer la protection des élus dans l'exercice de leur mandat – protection fonctionnelle effective, limitation de la durée des réductions de peine à l'égard des auteurs de violences commises contre un élu, exclusion de l'application de l'avertissement pénal probatoire, renforcement du quantum de la peine.

Le groupe Renaissance apportera son plein soutien à cette proposition de loi, dans la rédaction du Sénat, issue d'un travail de coconstruction salutaire sur ce sujet crucial.

Notre commission a le privilège d'examiner une proposition de loi qui, je l'espère, fera consensus entre nos rangs comme elle l'a fait au Sénat. Je salue la mémoire de M. Michel, maire de Signes, dont la mort tragique a amorcé la prise de conscience du phénomène des agressions d'élus. Malheureusement, celui-ci se poursuit et s'amplifie. Récemment, l'agression du maire de Bazincourt-sur-Epte, volontairement renversé par un véhicule alors qu'il tentait d'empêcher la fuite d'un homme venant de commettre une agression violente, aurait pu se conclure de manière plus dramatique. Son agresseur a déclaré savoir qu'il était le maire. Le même élu avait déjà été agressé en 2021, alors qu'il tentait d'arrêter le rodéo d'une motocross. Il avait également eu, dans le cadre de ses fonctions, une altercation avec son futur agresseur, auteur de tapage nocturne. Je tiens à le saluer, au nom de notre commission.

De telles situations, que vous connaissez certainement aussi dans vos circonscriptions, nous alertent quant à l'état de la démocratie en France : c'est quotidiennement que des élus, trop nombreux, sont agressés verbalement ou physiquement pour leurs opinions, leurs décisions ou leur prise de position, ou en tentant d'apaiser et de résoudre des conflits. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : 39 % des maires ont déjà reçu des menaces écrites ou verbales et les agressions d'élus augmentent de façon exponentielle – de 300 enregistrées en 2019, elles sont passées à 1 300 en 2020 et à plus de 1 800 durant les dix premiers mois de 2022.

Les agressions sont d'une particulière gravité lorsqu'elles touchent une personne dépositaire d'un mandat ou d'une fonction publique, car elles sapent les fondements de notre société et de notre démocratie représentative : des élus en arrivent à abandonner leur mandat et les citoyens renoncent à briguer un rôle d'élu local, fondamental pour notre République.

Ces violences concernent tous les élus, en particulier ceux des petites communes, souvent amenés à intervenir directement en l'absence de police municipale. Le non-respect et la méconnaissance par certains du pouvoir de police du maire sont également problématiques et doivent nous alerter. Bien que ce ne soit pas l'objet du texte, on ne peut que faire un parallèle entre les agressions de nos élus et celles d'autres dépositaires de l'autorité publique. La hausse spectaculaire des agressions d'élus, de forces de l'ordre ou de pompiers est l'expression la plus élevée du sentiment d'impunité, conséquence directe du laxisme judiciaire. Il faut rappeler la circonstance aggravante et la nécessité de sanctions systématiques lors d'agressions d'élus.

Maires, élus municipaux, communautaires, départementaux et régionaux, tous doivent savoir que nous nous tenons à leurs côtés, avec leurs associations représentatives, pour les soutenir et les défendre. Le Rassemblement national a toujours fait de la protection des Français une priorité. Il en va de même pour la protection particulière des élus. Nous voterons donc cette proposition de loi de bon sens. Les différentes associations d'élus doivent pouvoir se constituer partie civile pour soutenir pleinement au pénal tout élu ou l'un de ses proches victime d'agression. Nous espérons que, comme le Sénat, notre commission et l'Assemblée voteront ce texte à l'unanimité afin d'offrir à nos élus locaux l'image d'un Parlement fort et uni pour les soutenir, au-delà des différences politiques.

L'intention de ce texte est d'agir et d'envoyer un signal fort à celles et ceux qui s'engagent, souvent au moment de la retraite, pour faire vivre les valeurs de notre République en assumant des charges électives complexes. Ils donnent de leur temps, ils répondent aux besoins des habitants et sont « à portée d'engueulade ». Ils assument pleinement ce rôle de première main tendue fraternellement à nos concitoyens et de rempart de la République.

Or les conseillers municipaux, les maires et tous les élus de proximité – parmi lesquels les sénateurs et les députés de terrain – voient les actes de violence augmenter, signe d'une société et d'une démocratie qui vont mal : 92 % des élus municipaux ayant répondu à la consultation du Sénat se déclarent victimes d'injures, de menaces ou d'agression physique. Lors la dernière enquête de l'AMF, 63 % des maires ont indiqué avoir été victimes d'incivilités, contre 53 % en 2020. En ayant une pensée pour le maire de Signes, nous connaissons tous des élus qui ont été victimes d'agressions inacceptables. Pour ma part, ce sont les élus héraultais de Montbazin, de Ganges, de Saussines, de Pérols ou de Tourbes – la liste est malheureusement longue. Je pense aussi aux attaques de l'extrême droite visant des réunions publiques, comme celle de mon ami Carlos Martens Bilongo, à Bordeaux, où a été brandi un panneau « Retourne en Afrique ! », ou aux immondes publications contre Raquel Garrido sur les réseaux sociaux. On pourrait multiplier les exemples. Et quand un animateur de télévision estime légitime d'insulter le député Louis Boyard, on comprend qu'une réaction collective est incontournable.

Cette proposition de loi a le mérite d'améliorer l'accompagnement des élus dans la procédure judiciaire faisant suite à de telles attaques. Elle rend plus facile la saisie d'avocats et de conseils pour les élus qui ne disposent pas de ressources locales. Elle élargit la protection aux proches, car on sait que les pressions sur les enfants ou les partenaires sont monnaie courante. Mais si elle permet de mieux répondre au besoin de protection, elle ne réglera pas pour autant le problème. Il faudra aussi renforcer les moyens de la justice pour traiter ces cas.

La perte de compétences des élus et l'éloignement de la prise de décision, dans des intercommunalités toujours plus grosses, n'aident pas en laissant penser que les élus ne servent à rien et que les décisions sont toujours obscures et ne répondent pas aux besoins quotidiens. Cela a valu à un maire de métropole, qui expliquait que la voirie n'était plus de son ressort, d'être agressé. Quand un maire n'a aucun moyen d'exercer ses pouvoirs de police ou d'urbanisme, il se trouve de facto en difficulté pour faire entendre raison sans risquer le conflit.

S'ajoute à cela la fragilisation financière et légale des communes, qui fournit autant d'occasions d'incompréhensions et de conflits. Ce sera le cas pour tel maire qui m'a indiqué devoir renoncer aux petits travaux en 2023, hormis ceux de l'école, pour celui d'une autre commune où la tournée d'enlèvement des ordures ménagères a été supprimée, ou encore pour celui qui ne renouvellera pas deux contrats, pourtant essentiels aux habitants de son village.

Si nous voulons que nos élus de proximité continuent à s'engager et restent les premiers maillons de la chaîne républicaine, ce texte ne doit constituer qu'une petite partie de notre action en faveur des communes en 2023. Il nous faudra faire suivre l'intendance.

Notre groupe se joindra au consensus qui défend les élus de la République.

Depuis 2018 environ, les agressions contre les élus et les dépositaires de l'autorité publique augmentent de façon très inquiétante. C'est une bonne chose que la proximité, qui permet d'avoir des élus locaux « à portée d'engueulade ». C'est vrai au sens figuré, mais ça l'est aussi au sens littéral et, de plus en plus, les élus sont à portée de coups.

Certes, les associations d'élus réagissent. L'AMF s'est saisie du sujet. Le Sénat aussi, notamment grâce à Philippe Bas. Je m'en étais inquiété, avec d'autres, pendant la législature précédente, auprès de notre présidente Yaël Braun-Pivet. Avec Naïma Moutchou, nous nous étions penchés sur cette question, au printemps 2021, dans le cadre d'une mission flash consacrée aux pouvoirs de police des maires et à la reconnaissance de leur autorité. Le sujet est loin d'être clos, d'autant que les agressions connaissent une progression exponentielle. De quelques centaines en 2015-2016, les cas ont commencé à se multiplier avec les gilets jaunes – qui ne s'en prenaient pas qu'aux ronds-points, mais aussi aux élus, il faut le dénoncer – pour atteindre le nombre de 1 276 en 2020. Même dans un département comme la Manche, considéré comme tocquevillien et « violemment modéré », de violentes agressions visent parfois les élus. Or les condamnations qui ont suivi n'ont pas toujours été à la bonne hauteur. En 2021, les chiffres ont augmenté de 35 %, peut-être en raison de l'énervement lié aux confinements, mais, pour les dix premiers mois de 2022, l'étude du Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof) fait tout de même état de 1 835 agressions. C'est terrible et glaçant !

L'État n'est pas resté inerte, avec la loi « engagement et proximité » de 2019 et deux circulaires du garde des sceaux renforçant le suivi judiciaire des auteurs d'infraction ; les préfectures et les représentants de l'État dans les départements ont accordé une attention particulière au sujet. Il fallait malgré tout aller plus loin, et cette proposition de loi va dans le bon sens. Elle permettra aux assemblées et aux associations d'élus de se constituer partie civile pour soutenir davantage les victimes d'agressions, dans un champ élargi. Nous saluons cette avancée, qui s'inscrit dans la continuité du rapport que nous avons élaboré avec Naïma Moutchou.

Pour autant, il reste beaucoup à faire, à commencer par une plus grande appropriation des pouvoirs de police des maires et par la reconnaissance de leur autorité. S'en prendre à un élu de la République, c'est s'en prendre à la République même.

Cette proposition de loi est issue d'un large consensus et a été adoptée à l'unanimité au Sénat. Nous nous en réjouissons. Cette initiative répond au constat préoccupant de la hausse significative des violences contre les représentants de l'autorité élus, en particulier les maires ruraux qui, par leur proximité avec leurs concitoyens, sont « à portée de baffes » ou d'insultes. Le maire est, par la loi, officier de police judiciaire sous l'autorité du procureur de la République. Cette qualité l'expose plus que tout autre élu. Il est aussi plus populaire, plus connu, et se trouve en prise directe avec les maux de la société. S'il apparaît comme le juge de paix des querelles de clocher, il est souvent appelé à la rescousse pour faire respecter le droit. De fait, il est souvent seul, en l'absence de forces de gendarmerie ou de police municipale.

Nous avons tous en tête des situations difficiles. Je pense au récent témoignage de M. Jean-Alain Barrier, maire du village de Farnay, dans le département de la Loire. Le 28 mai 2021, alors qu'il était appelé par des riverains excédés, il a violemment été pris à partie par plusieurs individus. La situation aurait pu virer au drame, pour un simple problème de nuisances sonores dans lequel son intervention était légitime. Or, sa plainte a été classée sans suite, comme d'ailleurs bien d'autres portées dans des circonstances similaires. Donner plus de poids à la procédure judiciaire pour une réponse pénale rapide et plus systématique, c'est, à mes yeux, la solution la plus concrète que nous pouvons apporter aux élus locaux victimes d'agressions, qui, souvent, renoncent à porter plainte faute de soutien juridique et moral solide. Elle vient en complément des circulaires du garde des sceaux rappelant aux procureurs la nécessité d'une réponse plus systématique. Je note avec satisfaction que les chiffres semblent s'améliorer.

Les maires sont en droit d'attendre du législateur plus de fermeté et les moyens de leur défense. Si l'action est engagée dans le bon sens, les chiffres s'entêtent à illustrer la hausse – exponentielle, éloquente, inquiétante, a-t-il été dit – d'agressions conduisant parfois à la perte de la vie, comme celle dont a été victime le maire de Signes. Ce drame est révélateur de la banalisation de la violence et de la perte d'autorité. Les agressions ont augmenté en 2022, et de nouvelles violences virales sont apparues, caractérisées par un effet « boule de neige ». Tous les élus sont visés et il nous faut agir.

Ce texte nous offre la possibilité d'agir de trois façons, en soutenant juridiquement et moralement les 500 000 élus de la République et leurs proches, en reconnaissant aux associations d'élus et aux assemblées de divers échelons territoriaux la possibilité de se porter partie civile, et en élargissant le champ des infractions, notamment au cyberharcèlement. C'est bien de la fonction élective qu'il s'agit, garante de la démocratie.

Notre groupe votera ce texte de concorde.

Je salue avec gravité la mémoire de notre collègue Michel, maire de Signes.

Ce texte, important, vise à répondre à une double question de cohérence et d'urgence. Il s'agit de permettre aux associations d'élus de se constituer partie civile pour soutenir les élus et les membres de leur famille lorsqu'ils ont été victimes d'agression, de harcèlement ou d'autre atteinte aux personnes ou aux biens en raison de leur mandat.

Le groupe Horizons et apparentés souhaite, à son tour, affirmer une position claire : il est intolérable que les élus, de tout bord, qui consacrent souvent l'essentiel de leur temps à leurs concitoyens, et cela bénévolement, fassent l'objet d'agressions. La réponse judiciaire doit être ferme – elle l'est. Selon les chiffres du ministère de la justice, les 203 suspects poursuivis pour des faits de violences contre les élus ont tous fait l'objet d'une réponse pénale, avec une poursuite engagée dans 92 % des cas.

Mais les violences continuent d'augmenter. Elles ont crû de 41 % en 2021 par rapport à 2020, et 956 élus ont été victimes d'attaques ou de menaces durant les premiers mois de 2022. La plupart des personnes agressées sont des élus municipaux, souvent de petites communes de la ruralité, dont les moyens manquent pour poursuivre, protéger et défendre.

La volonté des associations d'élus à l'origine de cette proposition de loi était d'accompagner et d'apporter leur aide aux élus concernés et à leurs proches. À la suite des annonces du Président de la République, en 2021, et de plusieurs circulaires diffusées par le ministère de la justice réaffirmant la nécessité de sanctionner le plus durement possible les attaques et menaces contre les élus, il s'agit de s'assurer que ces derniers seront pleinement soutenus et accompagnés dans ces procédures. Les débats parlementaires au Sénat ont permis d'enrichir le texte sur trois points.

D'abord, le périmètre des personnes morales pouvant venir en soutien des victimes a été étendu. Il importe aussi que les élus au Parlement européen bénéficient de la même protection, raison pour laquelle nous nous opposerons aux amendements qui viseraient à exclure cette institution de la liste des collectivités concernées. Ensuite, le périmètre des infractions pouvant donner lieu à des poursuites a également été élargi, pour éviter tout « trou dans la raquette ». Enfin, les proches et les membres de la famille des élus sont également concernés. Ceux-là sont souvent victimes d'une double peine : outre qu'ils sont privés de la disponibilité et de l'attention de l'élu, qui consacre beaucoup de temps à son mandat, ils peuvent aussi être victimes d'agressions, car les auteurs les perçoivent comme plus faibles, plus fragiles et moins armés que l'élu pour se défendre. Cet apport m'apparaît donc comme le plus important.

Le texte a été adopté à l'unanimité des sénateurs et je souhaite que nous trouvions un large consensus pour le voter dans la rédaction retenue par le Sénat en concertation avec le Gouvernement et ce, dès notre examen en commission. Il y a une réelle urgence à faire entrer en vigueur ces mesures, attendues par les élus et les juridictions, pour donner une base légale aux poursuites qui seront entreprises.

Le groupe Horizons et apparentés suivra les avis de notre rapporteure et votera ce texte sans modification.

Je partage beaucoup de ce qui a été dit. Nos élus locaux sont en première ligne dans les crises, dont nous n'avons pas manqué ces dernières années – crise sanitaire, crise sociale, crise démocratique. Ces élus sont souvent abandonnés en première ligne par l'État et confrontés à une violence qui imprègne le débat public. Toutes les attaques contre tous les élus sont inacceptables. Nous les condamnons toutes. J'ai ainsi une pensée pour les maires écologistes, qui sont régulièrement l'objet de campagnes de harcèlement, de menaces et d'intimidations, en partie venues de l'extrême droite, mais pas seulement. Je pense aussi à nos collègues parlementaires de La France insoumise, attaqués à coups de barre de fer au cours de leur réunion publique, il y a quelques semaines.

L'inverse n'existe pas ?

Je répète que je condamne en permanence toute attaque contre l'ensemble des élus. Je comprends que vous soyez gênée, car on vous attend souvent pour faire de même lorsque sont en cause des militants extrémistes proches de votre mouvement. Je souffre en vous écoutant défendre les élus de la République alors que vous participez à de nombreuses campagnes de harcèlement contre des élus, des enseignants ou tous ceux qui incarnent les valeurs de la République au quotidien.

Attendez que je sorte mes archives !

Je demande un peu de silence et je vous invite à écouter respectueusement les personnes qui s'expriment.

Nos élus sont en première ligne face aux urgences du quotidien de nos concitoyens. Ils sont confrontés aux grandes controverses de notre époque et aux grands défis de l'avenir. Nous soutiendrons donc cette proposition. J'achève là, car il est difficile de s'exprimer dans le calme ce matin.

Les violences faites aux élus augmentent de façon inquiétante. Selon le Cevipof, la part des élus qui déclarent avoir été victimes de menaces verbales ou écrites a augmenté de 11 points entre 2020 et 2022, passant de 28 à 39 %. Les incivilités ont progressé de 10 points, les injures et les insultes de 8 points, les attaques sur les réseaux sociaux et internet de 7 points. Ces violences sont intolérables et nous les condamnons fermement.

Elles ne se cantonnent d'ailleurs pas aux élus : les violences envers les policiers ont augmenté de 40 % entre 2009 et 2019 ; les comportements violents au sein des établissements scolaires ont progressé de plus 19 %, et 30 % des enseignants disent avoir été victimes de violences au travail au cours de l'année écoulée. La famille n'est pas non plus épargnée, puisque l'on dénombrait, en 2021, 14 % de féminicides en plus et une hausse de 21 % des violences physiques par rapport à 2020.

La montée de la colère dans la population est générale. Le sentiment de perte de valeurs et de confiance a laissé place à celui de défiance vis-à-vis des élus, exacerbé par le climat de tensions sociales. Les non-sens de la politique néolibérale alimentent le sentiment de frustration et l'exaspération qui en découle, de même que la baisse du pouvoir d'achat de milliers de Français, alors qu'une minorité continue d'engranger des bénéfices démesurés : en 2022, 80 milliards d'euros de bénéfices ont été distribués aux actionnaires du CAC 40 et certains ministres sont millionnaires. Il faut aussi citer les services publics démantelés, privatisés et inefficients, alors que les Français paient des impôts qui devraient pouvoir en assurer un fonctionnement optimal. Le mépris du Président de la République envers la population n'est pas non plus étranger au sentiment de colère qui la traverse – un président qui insulte les Français, fait ce qu'il n'a pas promis et promet ce qu'il ne fait pas. J'en veux pour preuve la réforme des retraites. Alors qu'il avait promis, en 2017, de ne pas y toucher, il compte repousser l'âge de départ à la retraite à 64 ans malgré l'opposition farouche d'une majorité des Français.

Voilà quelques causes à la montée des violences dans notre société et contre les élus en particulier. Si rien ne les excuse, il faudrait au moins réfléchir à une façon sérieuse d'endiguer le phénomène sans se limiter aux élus. En cela, je peine à comprendre l'intérêt de votre proposition de loi. Vous souhaitez que les élus soient moins ciblés par la population et qu'ils soient davantage respectés ? Peut-être le Gouvernement pourrait-il commencer à montrer l'exemple en respectant les élus, en particulier les parlementaires privés de l'exercice de leur pouvoir législatif par la multiplication des 49.3. Ou peut-être pourrait-on légiférer pour assurer une meilleure représentation des citoyens, œuvrer à une vraie moralisation de la vie publique ou simplement permettre plus de démocratie directe, pour laisser le peuple s'exprimer ou choisir.

Votre proposition de loi ne traite pas des causes et si peu des conséquences. Pour toutes ces raisons, le groupe GDR-NUPES s'abstiendra.

Le groupe Socialistes et apparentés est soucieux d'apporter son soutien aux élus qui s'engagent dans une action d'intérêt général. Il est particulièrement choquant qu'en lieu et place de la reconnaissance soit exprimée une forme de violence par certains de nos concitoyens. Ce dispositif recueille donc notre accord total. Il a été bonifié par l'élargissement à l'ensemble des infractions et des associations d'élus. Nous avions déposé un amendement au projet de loi Lopmi et, sous le précédent quinquennat, à celui de la loi « séparatisme », pour soutenir au titre de la partie civile les élus qui se trouvent dans la difficulté sur le terrain, qui souffrent, qui sont choqués et qui sont parfois en situation de danger.

Une circulaire du garde des sceaux appelle les procureurs à la plus grande vigilance s'agissant des plaintes déposées par les élus. Les parlementaires sont bien placés pour s'assurer que ce dispositif est respecté. Les procureurs le font très volontiers dès lors que nous intervenons. C'est une révolution culturelle que nous devons accompagner.

Ce dispositif législatif est utile, et nous le voterons. Nous pensons aussi que la vigilance des parlementaires doit être exercée de manière constante sur le terrain.

Je me réjouis que cette proposition de loi fasse quasiment l'unanimité. Je suis consciente qu'elle ne répond pas à toutes les difficultés auxquelles sont confrontés les élus, mais elle répond à une forme d'urgence et au besoin de cohérence.

Cet amendement rédactionnel vise à conserver le caractère universel de la loi, en ne citant pas nommément les associations d'élus – d'autant que les critères d'éligibilité, comme l'ancienneté, sont précisés dans la suite du texte.

Une telle mention n'est pas nouvelle. Depuis 2000, l'article 2-19 du code de procédure pénale fait référence à l'AMF. Le Sénat a souhaité respecter cette antériorité et a fait valoir que l'AMF a vraiment soutenu cette proposition de loi.

Pour citer d'autres raisons objectives, ces associations sont emblématiques et je ne vois pas de difficulté particulière à reconnaître leur rôle historique. L'AMF, qui représente 34 000 maires, a un poids particulier. Elle dispose de la capacité juridique et financière d'assurer le soutien et l'accompagnement des élus victimes d'agressions.

Pour ce qui est de la vocation universelle de la loi, votre souhait d'ouvrir la défense des élus à des associations minoritaires est totalement satisfait puisque, avec ce texte de compromis, toutes les associations sont concernées, et sont également prises en considération leur antériorité, ainsi que certaines associations qui ont sollicité l'auteure de la proposition de loi – il s'agit d'un point bloquant.

Avis défavorable.

Qu'on enlève ou pas la référence nominative aux associations, l'objectif de la loi reste le même. Cette référence n'est donc pas nécessaire.

Par ailleurs, la loi n'a pas vocation à sanctionner le passé, elle doit prévoir l'avenir. S'il n'existe plus que deux associations nationales d'élus dans quelques années, il faudra la revoir. Je retire néanmoins l'amendement.

Il s'agit d'assurer une forme d'égalité, en couvrant les représentants d'assemblées locales non élus qui ont un rôle similaire, et en veillant à ne pas exclure les élus de Nouvelle-Calédonie.

De fait, la formule « élus territoriaux » exclut les membres nommés ou de droit des organes exécutifs de certaines collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, tels les ministres membres du gouvernement de la Polynésie française, qui sont nommés – seul le président est élu –, ou les trois membres de droit au titre des autorités coutumières du conseil territorial de Wallis-et-Futuna. Rien ne justifie que les membres non élus d'un organe exécutif soient moins protégés que des élus, alors que leurs fonctions sont identiques.

Par ailleurs, en mentionnant expressément l'Assemblée de Corse, le texte exclut de son champ d'application le conseil exécutif de cette collectivité, alors même que les conseillers membres de cet organe exercent des fonctions comparables à celles des exécutifs régionaux.

Enfin, le Conseil d'État a jugé, en décembre 2006, que la Nouvelle-Calédonie ne constituait pas une collectivité territoriale. Il s'agit donc de modifier la rédaction pour ne pas exclure certains élus.

Les assemblées d'élus figurent déjà dans le texte. Les exécutifs et les membres non élus n'ont pas à figurer à l'alinéa 6, puisqu'il concerne les associations d'élus. En revanche, nous avons interrogé les services ministériels et le cabinet du garde des sceaux pour savoir s'ils étaient compris, à l'alinéa 7, dans la formulation « les membres d'une collectivité territoriale ». Nous aurons une réponse précise pour la discussion en séance publique. Si tel n'était pas le cas, soyez assurés que nous pourrons déposer un amendement ; par ailleurs, rien ne vous empêche de déposer une autre proposition de loi.

Avis défavorable.

Le particularisme ultramarin lié au droit coutumier concerne peu de personnes et ne nécessite pas de faire un autre texte.

Initialement, il s'agissait de protéger les élus locaux. Le champ de cette protection a été élargi à l'ensemble des élus lors du travail parlementaire au Sénat. Pour autant, la mention du Parlement européen nous semble inopportune : nous comprenons mal comment la représentation nationale pourrait imposer une mesure au Parlement européen. Pour être efficace, la loi doit couvrir l'ensemble des élus français.

Nous ne souhaitons pas exclure d'élus, afin que l'ensemble de ces derniers soient couverts, y compris les parlementaires européens. Nous vérifierons, d'ici à la séance, le point que vous soulevez.

Dans cette attente, avis défavorable.

L'amendement vise non pas à exclure des élus, mais à ne pas empiéter sur les prérogatives du Parlement européen.

La proposition de loi de donne pas au Parlement européen une injonction de faire. Elle lui ouvre la possibilité de se joindre à une action sur le territoire national en tant que partie civile. Rien ne lui est imposé. Aujourd'hui, il n'a pas la possibilité de le faire. Pour autant, cette possibilité ne deviendra pas une obligation.