La commission des affaires économiques nous a délégué l'examen au fond des articles 3, 6, 8, 10 et 13. Je remercie M. le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de sa présence parmi nous.

L'artificialisation des sols est devenue, au fil des années, un sujet incontournable dans la problématique de la transition écologique et de l'aménagement durable de nos territoires. Je m'en réjouis, car elle constitue l'une des premières causes de destruction de la biodiversité dans le monde.

En quarante ans, la surface artificialisée de la France métropolitaine a presque doublé, passant de 2,9 millions à plus de 5 millions d'hectares, tandis que l'évolution de la population française a progressé de moins d'un tiers sur la même période. Ce rythme effréné est illustré par une donnée simple et saisissante : nous consommons près de 25 000 hectares d'espaces naturels, agricoles ou forestiers (Enaf) par an : c'est plus de deux fois la surface de la ville de Paris qui est artificialisée chaque année !

L'artificialisation altère durablement les fonctions écologiques des sols, dont nous dépendons tous : accès à l'eau, stockage du carbone, maintien de la biodiversité et production alimentaire. Dans un contexte de changement climatique accéléré et de tensions géopolitiques, protéger les sols et les terres agricoles est une priorité.

C'est avec la volonté de préserver ces ressources inestimables que le principe de « zéro artificialisation nette » (ZAN) a été inscrit, en 2011, dans la feuille de route de la Commission européenne. En 2016, avec la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages présentée par Mme Ségolène Royal, la sobriété foncière devient une compétence régionale : peu à peu, des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) ambitieux prévoiront une réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. En 2018, l'objectif du ZAN est repris par la majorité présidentielle dans le plan biodiversité, présenté par le ministre Nicolas Hulot : il alertait, à l'époque, sur le risque de disparition de 40 % des espèces vivantes au milieu du siècle prochain, si l'on ne faisait rien.

Engagés dans la lutte contre le dérèglement climatique et pour la protection de la biodiversité, nous avons agi concrètement, en 2021, en adoptant la loi « climat et résilience ». Qu'on se le dise, cette loi, plus particulièrement les mesures ayant trait à la lutte contre l'artificialisation des sols, est l'une des plus ambitieuses que ce pays ait connue en matière de transition écologique. Je suis fier d'y avoir contribué en tant que rapporteur thématique.

Toutefois, près de deux ans après sa promulgation, des difficultés de mise en œuvre apparaissent. Il faut les entendre et y répondre si nous voulons atteindre les objectifs ambitieux que nous nous sommes fixés. Après la constitution d'une mission d'information commune au Sénat, la Chambre haute a déposé une proposition de loi allant dans le sens d'une facilitation de la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols.

Le texte initial adopté au Sénat comportant de nombreuses lignes rouges remettant en cause l'atteinte de nos objectifs ainsi que notre calendrier, le ministre M. Christophe Béchu, que je remercie pour son implication sur le sujet, nous a demandé de constituer à l'Assemblée nationale un groupe de réflexion chargé de trouver des solutions pour accompagner les élus locaux dans la mise en œuvre du ZAN, en 2050. C'est ainsi qu'est née une seconde proposition de loi : mon collègue Bastien Marchive, que je remercie également pour son travail, et moi-même l'avons déposée en février dernier.

L'objectif étant d'appliquer rapidement les mesures à prendre, il fallait trouver une porte de sortie susceptible de convenir aux deux chambres. Le dialogue avec le Sénat, qui n'a jamais cessé, nous conduit aujourd'hui à examiner cinq articles de la proposition de loi que lui-même avait adoptée. Ce même dialogue constant, entretenu également avec le Gouvernement et les associations d'élus, trouve son illustration dans l'accord auquel nous sommes parvenus, consistant à alléger la proposition de loi afin de prendre le plus rapidement possible les mesures urgentes par voie réglementaire.

C'est ainsi que deux des articles dont nous sommes saisis, ayant vocation à être traduits par décret, feront l'objet d'amendements de suppression de la part du Gouvernement. Il s'agit de l'article 6 qui prévoit une meilleure prise en compte des efforts déjà réalisés par les collectivités pour réduire leur rythme d'artificialisation, et de l'article 8 qui prévoit la définition d'une part réservée au développement territorial au sein des enveloppes fixées par les documents régionaux – les schémas de cohérence territoriale (Scot) et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Ces amendements de suppression correspondent aux attentes des élus locaux, qui souhaitent de la souplesse et de la rapidité.

Les projets de décret ont été rédigés en étroite collaboration avec les associations d'élus, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) en tête. Ils vont nous permettre d'agir vite, de sorte que nous puissions respecter notre trajectoire de lutte contre l'artificialisation des sols. Aussi, ces deux amendements de suppression n'ont pas vocation à enterrer le débat, ni à brider la représentation nationale, mais à faciliter la mise en œuvre de mesures qui font consensus, afin d'accompagner au mieux les élus en première ligne de la lutte contre l'artificialisation des sols.

Nous sommes également saisis sur l'article 3, qui vise à transformer les conférences des Scot en « conférences régionales de gouvernance ». Ces nouvelles instances traduisent la volonté des sénateurs d'inclure davantage d'élus dans le suivi et l'application des mesures de lutte contre l'artificialisation. Leur composition devrait faire l'objet de débats au sein de cette commission : je ne suis pas fermé à l'idée de les ouvrir davantage, au risque de créer une structure composée de nombreuses organisations.

Je rappelle toutefois que les conférences des Scot étaient une initiative sénatoriale lors de l'examen du projet de loi « climat et résilience », et que la nouvelle instance qu'il vous est proposé de créer n'aura pas d'incidence, ni sur les objectifs, ni sur le calendrier. Je suis donc à l'écoute de vos propositions, si vous souhaitez l'enrichir avec la volonté ne pas dénaturer l'esprit initial de l'article, puisque ces conférences ont toujours vocation à rester des espaces de dialogue consultatifs.

L'article 10 est très important en ce qu'il prend en compte les spécificités des territoires littoraux et de montagne. Les spécificités des territoires de montagne ont été prises en compte dans les projets de décret portés à votre connaissance ce week-end, mais le cas des communes littorales exposées au recul du trait de côte requiert une attention particulière.

L'article prévoit de décompter de l'artificialisation constatée sur le périmètre de la commune les parcelles rendues inutilisables en raison de l'érosion côtière, et de les considérer comme de la renaturation. Or les sénateurs avaient introduit un double comptage faisant en sorte qu'en parallèle, les projets de relocalisation dans de nouvelles zones des aménagements et constructions sur les parcelles touchées par le recul du trait de côte ne soient pas comptabilisés au regard de l'artificialisation. Ce double comptage a été dénoncé par de nombreuses associations d'élus auditionnées ainsi que par des organisations non gouvernementales (ONG) : dans un souci de cohérence, il sera proposé de le supprimer.

Par ailleurs, je présenterai un amendement visant à conditionner la considération de désartificialisation des surfaces se situant dans les zones les plus exposées et ayant vocation à être renaturées, à une contractualisation avec l'État, pour adapter les actions des communes en matière d'urbanisme et leurs politiques d'aménagement aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion du littoral. Il est essentiel que nous accompagnions les élus qui se montrent responsables et qui décident d'engager des actions de planification pour s'adapter au recul du trait de côte.

Enfin, l'article 13 prévoit que les efforts de renaturation conduits par les collectivités dès l'adoption de la loi « climat et résilience » seront pris en compte pour évaluer l'atteinte de leurs objectifs ZAN. En effet, le calcul de la consommation des Enaf ne prend actuellement pas en considération les opérations de renaturation effectuées avant 2031. Seraient donc retranchées du calcul de la consommation des Enaf les surfaces ayant fait l'objet d'actions de renaturation – cela devrait inciter les autorités compétentes à conduire de telles actions.

Toutefois, certaines personnes auditionnées ont exprimé des doutes quant à la possibilité de comptabiliser cette « déconsommation », qui appelle à créer une base spécifique des espaces renaturés. Je vous proposerai donc de réécrire cet article, en posant le principe d'une déduction de la consommation des surfaces renaturées à l'échelle des territoires, et pas uniquement au niveau des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Par ailleurs, le Sénat a introduit une disposition visant à décompter des surfaces artificialisées les espaces utilisés temporairement pour les besoins de travaux ou d'aménagements, puis restitués à la même catégorie de surfaces non artificialisées. Cette disposition relève de la nomenclature des surfaces artificialisées et non artificialisées, qui est traitée par voie réglementaire. Je vous proposerai donc de supprimer les alinéas y faisant référence.

Je vous inviterai, par ailleurs, à créer un article additionnel pour mieux prendre en considération les difficultés propres aux territoires d'outre-mer dans l'atteinte des objectifs ZAN.

Je sais que certains de nos collègues souhaitent revenir sur ce fameux ZAN ; je connais leurs arguments et je les entends, mais je ne les partage pas tous. Quand nous artificialisons près de deux fois plus rapidement que la population n'augmente, quand la loi SRU, relative à la solidarité et au renouvellement urbains, n'est pas respectée dans de nombreuses communes, alors qu'elle date de 2000, quand des élus se font élire sur la promesse de ne pas construire et se plaignent des mesures adoptées en 2021, le lien avec les dispositions de la loi « climat et résilience » n'est ni avéré, ni sérieux.

En tant que responsables politiques, je pense que nous partageons tous la volonté d'apporter un meilleur cadre de vie à nos concitoyens. Cela passe inévitablement par une lutte sans merci contre l'artificialisation des sols et par un accompagnement des élus locaux, au plus près du terrain. Je vous invite donc à réserver un accueil favorable à cette proposition de loi, fruit d'un consensus qui répond aux attentes des élus et qui nous permettra d'atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés, en respectant le calendrier et les objectifs de la loi « climat et résilience ».

Tout l'enjeu – et cela peut sembler original au regard de la méthode qui vous est proposée – est d'obtenir un dispositif clarifié, qui puisse entrer en vigueur partout sur le territoire avant la mi-juillet – date qui marquera la fin des travaux du Sénat jusqu'au début du mois d'octobre.

Le temps législatif dont nous disposons suppose qu'une partie des sujets ne soit pas évoquée dans l'hémicycle. Il vous sera donc proposé de supprimer certains articles pour les renvoyer au niveau réglementaire. Afin que l'Assemblée nationale puisse bénéficier de la même transparence que le Sénat et l'AMF, le contenu de toutes les mesures qu'il est proposé d'adopter par la voie décrétale est public : les projets de décret ont été mis en ligne ce matin, non pas à des fins de publication, mais pour que la discussion puisse également porter sur la partie réglementaire. De cette façon, si la commission mixte paritaire (CMP) est conclusive, l'ensemble du dispositif sera opérationnel.

Si nous devons agir ainsi, c'est en raison du temps dont nous disposons, mais aussi de la complexité d'une partie des sujets, liée à la définition de nomenclatures précises de beaucoup de situations. Cette méthode a reçu l'assentiment de l'AMF, ce qui, bien sûr, ne vaut absolument pas prescription pour les parlementaires. Simplement, sans remettre en cause l'objectif du ZAN, l'AMF s'était émue des décrets d'application qui rendaient sa mise en œuvre complexe. En suspendant les décrets et en proposant un nouveau dispositif de réécriture et d'assouplissement, nous tenons compte de sa position et de celle de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (FNAU), qui a été le partenaire des services du ministère pour réécrire la nomenclature sur la base d'un constat partagé avec des communes.

L'enjeu est également simple : assouplir, mais tenir une trajectoire de sobriété foncière qui devrait tous nous réunir. Si vous êtes sincèrement préoccupés par le dérèglement climatique et inquiets pour le cycle de l'eau, il est urgent d'arrêter de bétonner des espaces qui, pour le premier, créent des îlots de chaleur qui ne stockent plus le carbone, et, pour le second, empêchent les nappes phréatiques de se remplir et la terre de jouer son rôle d'éponge, accélérant les phénomènes de ruissellement. Si vous êtes attachés à la biodiversité, sachez que l'artificialisation est la première cause d'érosion et de perte de biodiversité. Et si vous êtes attachés à la souveraineté de notre pays, la disparition d'espaces agricoles permettant notre souveraineté alimentaire devrait vous préoccuper – l'espace agricole utile a reculé de 2 millions d'hectares depuis le milieu des années 1980.

On veut faire porter au ZAN une responsabilité qu'il n'a pas, ne serait-ce que parce qu'il est en vigueur depuis seulement deux ans et que sa mise en œuvre n'a pas réellement commencé. D'abord, dire que le ZAN est la fin de la maison individuelle, est faux. La moitié de l'artificialisation a été constituée au cours des dix dernières années, par des zones pavillonnaires comprenant huit logements par hectare, soit une moyenne de 1 200 mètres carrés de jardin. Si, sans autre changement, on se contentait d'une artificialisation à raison de 600 mètres carrés par jardin, la trajectoire de sobriété serait tenue – étant précisé que les 1 200 mètres carrés sont une moyenne pour un taux d'urbanisation de 52 % : en réalité, un tiers des terrains ont une surface de 2 500 mètres carrés en moyenne.

Ensuite, les 125 000 hectares dont nous disposons jusqu'en 2031 dans le cadre de la trajectoire ne sont qu'une partie du disponible ; 170 000 hectares de friches ont été recensés dans notre pays. En outre, une dent creuse dans un bourg n'est pas comptabilisée comme de l'artificialisation : l'espace est déjà artificialisé, et la construire ne consomme pas d'Enaf. On ne peut donc pas dire que le ZAN va à l'encontre d'une économie du foncier de bon sens.

Je n'entrerai pas dans tous ces détails aujourd'hui ; mon objectif est plutôt de répondre à certaines questions, d'attester de la clarté et de la transparence de la méthode selon laquelle nous avons travaillé au Sénat, avec tous les groupes. Le texte qui vous est transmis, qui ne me convient pas dans sa totalité, a été voté par tous, sauf deux : les écologistes et le Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI). En raison de la position commune qu'ont prise quelque 300 sénateurs communistes, socialistes, centristes et de la droite, mon souhait est que nous puissions parvenir à une CMP conclusive, ce qui suppose de trouver des compromis.

La ligne rouge, ce sont les 125 000 hectares. Que l'on en donne davantage au milieu rural, que l'on assouplisse le texte pour éviter une tutelle des régions sur les communes, que l'on crée des souplesses sur le plan local, que l'on fournisse des outils anti-spéculatifs aux communes, c'est ce qui vous est donné à discuter, aujourd'hui en commission, la semaine prochaine en séance publique. Mais la philosophie, c'est bien de respecter la tendance de sobriété foncière, en réglant les choses aux deux bouts de la chaîne – pour les plus petites communes et pour les plus grands projets – avec des éléments de souplesse, par la concertation et la concorde, de sorte à atteindre cet objectif sans crispation.

Je ne serai pas plus long. Je veux saluer l'énorme travail fourni par Lionel Causse et Bastien Marchive, qui ont mené une concertation avec les sénateurs et beaucoup échangé avec les associations d'élus – AMF et Association des maires ruraux de France (AMRF) –, mais aussi environnementales. Ces dernières disposent du texte et du chemin qui vous sont présentés depuis une quinzaine de jours : vous aurez remarqué qu'elles ont exprimé leur vigilance sur certains points, mais qu'elles ont également compris la nécessité de faire évoluer le dispositif.

Nous en venons aux orateurs des groupes.

Chaque jour, les conséquences du dérèglement climatique nous somment d'agir. Du fait de l'activité humaine, la France perd chaque année 20 000 à 30 000 hectares d'Enaf. Cette artificialisation sans frein des terres menace l'atteinte de nos objectifs de neutralité carbone. Pour répondre à cette urgence absolue, le Gouvernement a décidé d'accompagner la réduction de l'artificialisation, d'abord par le plan biodiversité, puis par l'adoption de la loi « climat et résilience », fruit des débats de la Convention citoyenne pour le climat.

L'ambition est de réduire de moitié le rythme d'artificialisation des sols d'ici à 2031 par rapport à la décennie précédente, afin d'atteindre l'absence de toute artificialisation nette en 2050. Toutefois, certains de nos territoires rencontrent des difficultés réelles, sur lesquelles il ne faut pas fermer les yeux, pour faire appliquer les dispositions dans les délais demandés. Sans qu'il soit question de remettre en cause les objectifs de ZAN, il est fondamental d'écouter nos élus et les acteurs de terrain. L'application de la loi suscite en effet de vives inquiétudes et des critiques de la part des élus, qui demandent davantage de lisibilité et d'adaptabilité aux réalités des territoires. C'est la raison pour laquelle le Sénat a déposé une proposition de loi faisant en sorte d'améliorer la maîtrise de l'outil ZAN par les élus. Ce texte a fait l'objet de nombreux échanges entre le Sénat et le Gouvernement, afin de garantir une application rapide des nouvelles adaptations et de maintenir l'ambition du ZAN.

Je remercie le ministre M. Christophe Béchu pour son écoute et toute l'attention qu'il a apportée à ce que le texte fournisse aux élus locaux les outils nécessaires à la mise en application de la loi, notamment en rendant d'ores et déjà disponibles à la consultation certains projets de décret. Je remercie également Lionel Causse et Bastien Marchive pour l'ensemble de leur travail, en particulier au sein du groupe de travail créé à l'Assemblée nationale, qui tente depuis plusieurs mois de trouver une solution consensuelle pour concilier l'objectif de réduction de l'artificialisation et les particularismes locaux. Notre groupe est favorable à cette proposition de loi, qui permettra d'appliquer plus efficacement et de préserver les ambitions du ZAN, auxquelles nous tenons.

Il est indéniable que nous devons agir pour protéger notre environnement, préserver nos Enaf et limiter l'expansion urbaine incontrôlée. Cependant, nous devons différencier les métropoles et les grandes villes des petites communes. Celles-ci, souvent situées en zone rurale, peuvent être affectées de manière disproportionnée par des mesures strictes de limitation de l'artificialisation. Leurs ressources limitées rendent difficile la mise en œuvre de politiques complexes et coûteuses. L'objectif ZAN risque de les condamner à une stagnation économique et à une dépopulation accrue, dont les conséquences seraient dramatiques pour les habitants et des territoires entiers.

Il est essentiel que les décisions prises dans le cadre de la proposition de loi ne s'éloignent pas de la réalité du terrain et s'appuient sur les maires, qui sont la cheville ouvrière de l'aménagement du territoire. Or, avec la gestion centralisée du ZAN prévue à l'article 3, les maires ne seront plus majoritaires au sein de la gouvernance régionale, ce qui leur procurera un sentiment d'impuissance. C'est pourquoi notre groupe propose un amendement de suppression de cet article.

C'est en conciliant la protection de notre environnement avec la réalité des territoires, en adoptant une approche plus inclusive et en impliquant les acteurs locaux dans les décisions que nous pourrons préserver notre patrimoine naturel tout en garantissant le développement durable et équilibré de nos territoires.

Des autoroutes, des parkings, des grandes surfaces, des entrepôts Amazon, des lignes à grande vitesse (LGV) inutiles, des zones pavillonnaires à tout-va : voilà ce qu'est devenu notre territoire depuis l'explosion de la bétonisation et du tout-voiture. Sur la période de 1981 à 2022, l'artificialisation a augmenté de plus de 70 %, quand, dans le même temps, la hausse de la population n'a été que de 19 % ; la vacance de logements est aujourd'hui de 8,3 %.

Comment en est-on arrivé là ? Alors que l'artificialisation des sols empêche toute infiltration d'eau, alors qu'elle tue la biodiversité et qu'elle augmente la pollution dans les sols, alors qu'elle réduit nos capacités agricoles et renforce les îlots de chaleur en zone urbaine, le Gouvernement a choisi de reprendre une proposition de loi clientéliste et peu ambitieuse. Ce texte revient sur à peu près tous les principes du fameux ZAN : cela sent les élections sénatoriales… Une fois de plus, comme d'habitude, la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire ne sera consultée que sur des articles à faible valeur stratégique et environnementale.

Ce texte permet à l'État de s'accaparer un droit à artificialiser pour ses grands projets, en dehors de toute enveloppe nationale d'artificialisation. Alors que les petites communes rurales sacrifient leurs projets urbains au nom de l'intérêt collectif, le Gouvernement s'autorise une nouvelle fois à être au-dessus des lois. Vos deux dernières condamnations pour inaction climatique auraient pourtant dû vous servir de leçon. En utilisant le 49.3 lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF), vous avez refusé 12 milliards d'euros pour la rénovation énergétique des bâtiments, une mesure qui aurait permis la réhabilitation au lieu de consommer plus de foncier.

Encore une fois, la Macronie s'attaque aux conséquences sans se pencher sur les causes du problème. Notre groupe parlementaire a proposé des solutions, à la fois pour préserver nos objectifs ambitieux en matière d'artificialisation des sols et pour garantir l'équité entre nos territoires. Nous prendrons donc nos responsabilités. À vous de faire de même.

Le ZAN, inscrit dans la loi il y a deux ans, alimente depuis les débats des associations de maires et nourrit la contestation des élus locaux. Celle-ci s'est amplifiée avec la parution des décrets du 29 avril 2022, qui ont dénaturé le message du législateur, rendant notamment les Sraddet opposables aux Scot et aux PLU. Le Gouvernement, qui s'était dit prêt à revoir sa copie, n'a finalement pas bougé. C'est le Sénat, à la suite d'une mission de contrôle présidée par Valérie Létard, qui est à l'initiative de cette proposition de loi visant à assouplir le ZAN et à faciliter sa mise en œuvre dans les territoires. Ce texte propose notamment de détendre le calendrier du ZAN, de supprimer le caractère prescriptif des Sraddet et d'instaurer une surface minimale d'un hectare pour chaque commune. Il s'emploie à corriger ce qui, à nos yeux, est une anomalie, en proposant que les grands projets portés par l'État n'impactent pas les droits à construire des collectivités.

Le ZAN est-il pour autant supportable par la grâce de cette proposition de loi ? Rien n'est moins sûr, car si celle-ci introduit de la souplesse dans le dispositif, elle n'écarte pas totalement, selon nous, le risque d'accentuation des inégalités territoriales. Comme l'a rappelé le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) devant le rapporteur pour avis, 28 % des communes situées en zone rurale sont à l'origine de seulement 5 % de l'artificialisation, quand 7 % des communes, toutes urbaines, en ont produit 40 %. N'eut-il pas été plus juste et plus efficace de cibler les communes responsables d'une artificialisation excessive plutôt que les plus vertueuses, qui pourraient se voir condamnées à renoncer à leurs projets d'accueil de nouvelles populations ?

À l'heure où notre pays traverse une crise du logement sans précédent, notre groupe est très attaché à plusieurs dispositions assouplissant le ZAN : le traitement spécifique des bâtiments agricoles, qui ne doivent pas obérer l'enveloppe de 1 hectare, ou les grands projets nationaux, qui ne peuvent pas affecter les projets des collectivités. Du sort réservé à ces propositions et à un certain nombre de nos amendements dépendra la position de notre groupe.

En 2021, avec la loi « climat et résilience », nous avons fixé des objectifs forts et ambitieux pour préserver notre environnement, en particulier en rationalisant l'artificialisation galopante des sols, qui éloigne toujours plus les populations des centres et des services, mais surtout qui grignote progressivement nos espaces naturels avec les impacts négatifs que nous connaissons sur la biodiversité. Notre cap est clair : diviser par deux l'artificialisation des sols d'ici à 2031, pour parvenir, en 2050, à zéro artificialisation nette.

Ne plus voir le sol comme une simple surface, mais considérer pleinement ses fonctions écologiques, voilà ce que nous devons intégrer dans notre façon d'aménager nos territoires. Mieux penser l'aménagement, c'est limiter les impacts sur l'environnement, mais aussi nous adapter au changement climatique, grâce au bénéfice de la multifonctionnalité des sols – réduction des îlots de chaleur, captation des pluies, filtration des polluants.

Sans revenir sur nos engagements, la proposition loi d'initiative sénatoriale doit nous permettre de mieux encadrer et faciliter la mise en œuvre des objectifs ZAN. Nous devons aussi apporter des réponses aux craintes des élus locaux de nos territoires volontaires pour accélérer sur la transition écologique, sans porter préjudice à la dynamique ou à la redynamisation de leurs communes, notamment dans les territoires ruraux. Il nous faut donc trouver un juste équilibre, pour concilier protection de la biodiversité et attractivité de nos territoires, face aux enjeux de la réindustrialisation. Ce texte permettra d'aborder les projets d'intérêt national, régional ou intercommunal, le droit minimal à construire, ainsi que la prise en compte des efforts passés.

On peut regretter que notre commission ne soit saisie que sur cinq articles. Le groupe Démocrate défendra deux amendements : le premier vise à intégrer les députés et les sénateurs dans la conférence régionale de gouvernance du ZAN, le second à une plus large prise en compte de la renaturation.

En conclusion, nous sommes favorables à des ajustements sur la mise en œuvre du ZAN, en prenant en compte les spécificités des territoires et en permettant une meilleure adéquation entre les objectifs de sobriété foncière et ceux de décarbonation.

Selon un rapport de France Stratégie de juillet 2019, chaque année, entre 20 000 et 30 000 hectares de terres naturelles et agricoles sont affectés par le phénomène de l'artificialisation, soit plus de quatre terrains de football par heure. Il y a urgence à agir pour inverser cette tendance, et donc à tenir la trajectoire du zéro artificialisation nette à l'horizon 2050.

Pour cela, améliorer la concertation à l'échelle territoriale est indispensable. C'est la raison pour laquelle nous proposerons de renforcer la composition des conférences régionales de gouvernance sur ce sujet. Nous pensons que ces instances doivent également accueillir des spécialistes de la gestion de l'eau, de la protection des espaces naturels, comme de la santé. In fine, tout est question d'aménagement du territoire.

Tous les territoires ne sont pas égaux face à l'artificialisation : 20 % des communes françaises sont responsables de 81,7 % de la consommation d'espace. Plutôt que de les stigmatiser, il s'agit bien de trouver des solutions. Le principal objectif que nous défendrons est donc la lutte contre la dévitalisation des territoires ruraux. Derrière la question du ZAN se cache, pour nous, le vrai sujet : l'aménagement du territoire.

De plus, la raréfaction des terres à bâtir va inexorablement conduire à une explosion des prix, qu'il faudra maîtriser. C'est la question de la régulation du foncier : la préemption et une forte taxation des plus-values réalisées lorsque les terres deviennent constructibles seront nécessaires pour garder le contrôle. Les bras armés que sont les établissements publics fonciers devront également être mieux utilisés au service des collectivités, notamment des territoires ruraux. Enfin, nous proposerons de dédier une enveloppe de consommation foncière aux projets de développement de pistes cyclables en zone rurale. Sur la question de l'érosion du trait de côte, nous porterons une attention toute particulière à l'amendement CD181.

Pour conclure, nous sommes convaincus que l'objectif ZAN doit être envisagé comme une opportunité, pour une consommation sobre du foncier au profit de projets structurants permettant de vitaliser nos centres-villes et nos bourgs, tout en offrant un cadre de vie durable à nos concitoyens.

Préserver les sols, lutter contre leur artificialisation, voilà les enjeux des prochaines années dans la lutte contre le changement climatique et la protection de la biodiversité et de l'environnement. Telle était l'ambition de la loi « climat et résilience », qui fixait comme objectif une réduction de moitié du rythme d'artificialisation des sols en 2031. Cette ambition, nous devons la tenir.

Toutefois, nous avons constaté que son application soulevait beaucoup de questions parmi les collectivités territoriales. Il était donc nécessaire d'aménager ses dispositions. Tel est l'objectif du Sénat et je me réjouis que nous étudiions la présente proposition de loi. Les efforts passés sont pris en compte, ce qui n'était pas le cas dans la loi « climat et résilience ». L'article 13 comptabilise les efforts de renaturation dès 2021, et non 2031. Enfin, les territoires concernés par la montée des eaux et par le recul du trait de côte ne subiront pas de double peine, puisque l'article 10 prévoit de considérer les parcelles touchées comme renaturées.

Certains articles de la proposition de loi pourraient néanmoins remettre en cause notre ambition de zéro artificialisation nette et la trajectoire que nous nous sommes fixée pour l'atteindre. C'est pourquoi le groupe Horizons soutiendra divers amendements visant à faciliter l'application du ZAN dans les territoires et à préserver le haut niveau d'ambition que nous promouvons.

Je salue la qualité du travail fourni par notre rapporteur pour avis et la méthode employée par le ministre. Le groupe Horizons et apparentés soutiendra la proposition de loi.

Plutôt que « scier la branche sur laquelle on est assis », on pourrait tout aussi bien dire « artificialiser le sol qui nous nourrit »… Artificialiser, c'est altérer durablement les fonctions écologiques d'un sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que son potentiel agronomique, par son occupation ou par son usage. Quand on artificialise 25 000 hectares de sols agricoles, naturels ou forestiers par an, c'est notre souveraineté alimentaire qui s'en trouve affectée. Quand on imperméabilise un sol, on empêche l'eau de s'infiltrer et de recharger les nappes phréatiques, on amplifie les risques d'inondation et de pollution des eaux. Quand on bétonne les sols, qui comptent parmi les meilleurs puits de carbone, on relâche dans l'atmosphère jusqu'à 80 tonnes de carbone par hectare. Quand on tue un sol, on détruit des millions de micro-organismes, sources de fertilité, qui limitent le lessivage des sols, le décompactent et régulent les ravageurs et pathogènes. Plus largement, l'artificialisation des sols est une cause directe de l'effondrement de la biodiversité du fait du rétrécissement des milieux naturels et de la fragmentation des habitats qu'elle implique.

Il existe depuis des décennies des politiques de lutte contre l'artificialisation dans notre pays. Aucune n'a porté ses fruits et enrayé la mise à mort de nos sols. Pour la première fois, avec l'objectif de zéro artificialisation nette d'ici à 2050 et la réduction de moitié du rythme de l'artificialisation au cours de la décennie actuelle, nous avons un espoir de l'enrayer. C'est un des rares acquis de la loi « climat et résilience », qu'il faut à tout prix préserver.

Alors que nous sommes encore très loin de la sobriété foncière, le texte adopté par les sénateurs détricote cet objectif. Nous défendrons la suppression des dispositions qui constituent un fort recul des ambitions environnementales, comme les constructions décomptées du ZAN ou les dérogations pour les grands projets inutiles, et le rehaussement des objectifs concernant la renaturation. Un développement local autre que le tout-artificialisation est possible, par la revitalisation des bourgs. Enfin, nous proposerons de construire une véritable planification de l'artificialisation, afin de permettre aux élus locaux de construire des projets sobres et utiles pour leur territoire.

La présente proposition de loi sénatoriale est indispensable pour nombre de territoires confrontés à un double enjeu : d'une part, le respect des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols, qui est évidemment prioritaire, d'autre part, leur nécessaire développement économique. Si nous partageons l'objectif de zéro artificialisation nette, nous estimons qu'il ne peut être atteint n'importe comment, et sûrement pas au détriment de certains territoires, en particulier les plus ruraux d'entre eux. D'ailleurs, avant même l'adoption du ZAN, les élus locaux avaient tiré le signal d'alarme, expliquant que les mécanismes prévus étaient trop rigides, qu'ils ne prenaient pas en considération les physionomies des territoires et étaient en inadéquation avec leurs besoins. Cette proposition de loi bienvenue permet de concilier enfin, comme nous étions nombreux à le souhaiter, sobriété foncière et développement des territoires – rappelons que nous sommes un cas unique en Europe.

Je reviendrai sur deux points. D'abord, en tant qu'élu d'un secteur très rural, je suis attaché à la possibilité pour les plus petits territoires de bénéficier de la répartition de l'effort ; à cet égard, l'idée d'une surface minimum de développement communal proposée par le Sénat me semble aller dans le bon sens. Ensuite, il convient d'examiner comment comptabiliser les projets d'envergure, comme celui du canal Seine-Nord, qui est primordial pour mon territoire. Le Sénat a prévu un compte spécial pour ceux d'envergure nationale, ce dont on ne peut que se féliciter. J'ai déposé un amendement visant à aller plus loin encore, en englobant dans la définition des projets d'ampleur nationale ou européenne les constructions et aménagements concourant à la transition climatique.

La trajectoire définie ne concerne pas que la France, puisqu'elle a été fixée dès 2011 par la Commission européenne. Cette proposition de loi est le troisième texte la concernant. En 2016, la compétence en matière de sobriété foncière a été attribuée aux régions, à travers les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires. En 2021, la loi « climat et résilience » a déterminé un calendrier et des objectifs chiffrés, et prévu quelques outils pour la mise en œuvre. Cette proposition de loi en apporte d'autres. Permettra-t-elle de résoudre tous les problèmes, de répondre aux spécificités de chacun des territoires ? Certainement pas. Sera-t-elle le dernier texte que nous aurons à examiner d'ici à 2050 ? Certainement pas. Mais nous avançons progressivement – et notre responsabilité est d'avancer. On ne peut espérer atteindre en 2050 l'objectif de zéro artificialisation nette, imposé aux États membres de l'Union européenne, sans un minimum d'anticipation et de préparation.

L'objectif de réduction de moitié du rythme d'artificialisation nouvelle entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente paraissant déjà trop compliqué à atteindre pour certains territoires, imaginez ce qui se passerait si nous ne définissions pas rapidement des règles du jeu ! Le débat concernant l'adaptation de l'objectif à la réalité de la ruralité et de certains territoires, nous l'avons déjà eu en 2021. Nous avions à l'époque adopté de nombreux amendements, notamment de notre collègue André Chassaigne, portant sur la ruralité. La territorialisation du ZAN a été conçue pour répondre à cette problématique. Les conférences régionales des schémas de cohérence territoriale, destinées à identifier les enjeux propres à chaque territoire, ont rendu leur copie à la fin de l'année dernière. Leurs propositions devraient être – il n'y a aucune raison qu'elles ne le soient pas – intégrées aux Sraddet. Nous avons donc donné la main aux élus locaux, aux Scot et aux régions pour définir la territorialisation. Je rappelle qu'avant la loi « climat et résilience », les régions imposaient leur volonté à au moins la moitié, voire à la totalité des communes. La territorialisation et les projets régionaux sont donc un plus.

Nous vous proposons d'aller plus loin en prévoyant des enveloppes nationales, en travaillant avec les élus locaux, en prenant autant que possible en considération la renaturation à l'échelle des collectivités, etc. Nous examinerons comment mieux adapter le dispositif aux spécificités de la ruralité et comptabiliser les grands projets nationaux. Cela relèvera des travaux de la commission des affaires économiques, demain. Pour ce qui est de notre commission, les dispositions que nous avons à examiner sont des outils supplémentaires très attendus et importants. Nous avançons, et nous continuerons à avancer – j'espère que ce sera collectivement –, mais notre responsabilité aujourd'hui, en tant que députés, est de faire en sorte que nos territoires puissent atteindre le ZAN en 2050 dans les meilleures conditions. La France, à travers de tels textes, montre la voie. Soyons-en fiers.

S'agissant des grands projets d'envergure nationale, ce que vous dites, madame Couturier, est faux : nous ne voulons pas ne pas les comptabiliser, nous prévoyons de les comptabiliser à part, dans le cadre d'un forfait. La position du Gouvernement n'est pas de considérer que ce qui est fait par l'État n'est pas de l'artificialisation ; nous proposons un dispositif qui évite que les régions soient pénalisées par ces projets. J'y reviendrai demain, devant la commission des affaires économiques, puis, la semaine prochaine, dans l'hémicycle.

Aucune des dispositions parmi celles qui sont présentées devant votre commission ne remet en cause le seuil des 125 000 hectares. Il ne s'agit que de mesures d'assouplissement visant à redonner du pouvoir aux communes par rapport aux régions. Elles formeront l'essentiel du contenu de la discussion que nous aurons dans le cadre de cet examen pour avis. Le reste, notamment tout ce qui concerne la garantie rurale et les grands projets, nécessitera une attention particulière, mais nous en parlerons demain.

L'article 3 n'est pas à la hauteur de ses promesses. Premièrement, la conférence n'intègre pas de manière satisfaisante les maires des communes dotées d'un plan local d'urbanisme (PLU), d'une carte communale ou étant soumises au règlement national d'urbanisme (RNU) : ils n'en représentent pas la moitié des membres. Deuxièmement, la région ne semble pas être l'interlocuteur approprié pour présider la conférence ; l'échelon départemental aurait, à nos yeux, beaucoup plus de sens. Malheureusement, la rédaction du B bis du V de l'article 194 de la loi « climat et résilience » , qui ouvre la possibilité pour la conférence de se réunir au niveau départemental, ne gage pas de sa composition à cet échelon, de la force de ses propositions, ni même de son application. Si la conférence des Scot n'intègre pas suffisamment les petites communes, au moins ne dilue-t-elle pas les compétences communales au niveau régional. Plutôt qu'aller de mal en pis, nous préférons un pis-aller.

Cet article permettra de renforcer le débat et les relations entre les élus locaux et les services de l'État. Les conférences régionales des Scot, que vous citez, avaient pour mission de définir la territorialisation avant la fin de l'année dernière. Elles ne se réuniront à nouveau que dans un an, pour dresser le bilan de la territorialisation. Elles n'ont pas vocation à assurer de suivi ni à faire le lien entre les élus et les services de l'État.

Supprimer la conférence proposée par le Sénat serait une grave erreur. Si vous considérez que sa composition n'est pas à la hauteur, discutons-en – nombre d'amendements ont été déposés sur le sujet –, mais cette instance est attendue, tant par les élus locaux que par les services de l'État.

Avis défavorable.

Je ne donnerai pas mon avis sur tous les amendements déposés sur l'article parce que je considère que la recherche de la forme adéquate de concertation relève de la sagesse des parlementaires. Néanmoins, je ne comprends pas l'intérêt qu'il y aurait à supprimer une telle instance. Dans cette hypothèse, la région serait potentiellement seule à établir le Sraddet. Il serait préférable qu'il existe un lieu de discussion, comportant éventuellement des experts, des associations, des élus locaux… Cela permettrait que le dispositif soit partagé.

Certes, d'autres options existent, mais le Gouvernement est favorable à la mise en place de conférences régionales des ZAN. Leur composition doit-elle être déterminée à l'échelon national ou régional ? Le débat est ouvert. Je suis, pour ma part, favorable à la souplesse et à la concertation.

L'objet de l'amendement CD151 est de garantir que l'objectif de réduction du rythme de l'artificialisation sera bien intégré aux documents de planification régionaux autres que les Sraddet. Certains territoires, comme l'Île-de-France, la Corse ou les outre-mer disposent en effet de documents qui leur sont propres. Il convient de préciser qu'ils sont eux aussi concernés par cet objectif.

Je ne rappellerai pas les enjeux écologiques et agronomiques qui justifient la lutte contre l'artificialisation des sols, mais je voudrais appeler votre attention sur les enjeux de biodiversité propres à l'outre-mer. L'extension de l'artificialisation risquerait de créer des fragilités, notamment en relation avec l'élévation du niveau de la mer dans un certain nombre d'endroits. Il importe d'être prudent et d'aller aussi vers le ZAN dans ces territoires.

L'amendement CD168 est de repli : il vise à soumettre au moins l'Île-de-France à cet objectif.

L'Île-de-France, la Corse et les outre-mer sont tenus d'atteindre l'objectif de zéro artificialisation nette en 2050. Ce qui a été décidé dans la loi « climat et résilience », c'est de ne pas les soumettre à l'objectif intermédiaire de réduction de moitié du rythme de l'artificialisation au cours de la première tranche de dix années, afin de tenir compte des fortes spécificités de ces territoires. En outre-mer, en particulier, il est difficile de disposer de données permettant de mesurer avec précision l'artificialisation – mais le ZAN en 2050 demeure l'objectif. Avis défavorable.

Avis défavorable : l'amendement est satisfait par la loi « climat et résilience ». La présente proposition de loi n'apporte aucune modification en la matière.

Certes, le ZAN est applicable à ces territoires, mais comment fait-on si l'on ne mesure pas l'évolution de l'artificialisation ?

Même question. Pourquoi sortir du dispositif l'Île-de-France, qui compte quand même pour beaucoup dans l'artificialisation des sols ? C'est incompréhensible.

Je le répète, le ZAN s'appliquera à tous les territoires en 2050, c'est l'objectif intermédiaire qui ne concerne pas ceux que vous citez, en raison de leurs spécificités et parce que les données concernant l'artificialisation y sont beaucoup plus difficiles à mesurer.

Cela signifie donc que la « zanification » du territoire ne s'appliquera pas à l'Île-de-France jusqu'en 2050 ? Si tel était le cas, il s'agirait d'un encouragement à l'hyperconcentration en Île-de-France.

Quelques chiffres pour démontrer que ces territoires, en particulier l'Île-de-France, sont bien soumis à l'objectif du ZAN. Ils consomment aujourd'hui 590 hectares par an, contre 1 057 en 2009. Ils se sont donc déjà inscrits volontairement dans la démarche du ZAN – et même au-delà de ce que nous avions fixé comme objectif intermédiaire.

La proposition de loi ne revient pas sur l'objectif de zéro artificialisation nette. Il avait été décidé, il y a deux ans, dans la loi « climat et résilience », à la suite d'un compromis entre députés et sénateurs, que le schéma directeur de la région Île-de-France (Sdrif) ne serait pas concerné par la période de réduction par deux du rythme de l'artificialisation des sols, sur la base de deux principes : premièrement, l'Île-de-France a participé au cours des dix dernières années à hauteur de 4 % à l'artificialisation du pays, soit, rapportée au nombre d'habitants, l'augmentation la plus faible de France ; deuxièmement, dès lors que le Sdrif prévoyait déjà cette réduction par deux en passant de 1 100 à 550 hectares, la condition était satisfaite jusqu'au début de la période suivante.

La trajectoire du ZAN comporte deux étapes. La première est en 2031 ; on a considéré que le Sdrif satisfaisait à la trajectoire de réduction par deux et de sobriété foncière opposable devant un tribunal administratif. La deuxième est celle de zéro artificialisation nette en 2050. L'angle mort, dont personne ne parle, c'est la période entre 2031 et 2050. On sait qu'il faut réduire par deux le rythme de l'artificialisation des sols jusqu'en 2031, que la nomenclature sera modifiée après 2031, que les règles s'appliquant aux espaces gagnés par la mer vont être précisées, qu'en 2050 on devra en être à zéro artificialisation nette, mais les trajectoires qui concerneront l'ensemble des territoires français entre 2031 et 2050 n'ont pas été déterminées. Le fait qu'on dispose dès 2019 d'une visibilité concernant la trajectoire propre de l'Île-de-France a conduit le législateur à considérer que les conditions étaient satisfaites. Voilà pourquoi le Sénat n'est pas revenu sur ce point et que nous n'avons pas déposé d'amendement.

Valérie Pécresse, la présidente de la région Île-de-France, s'est engagée à réduire le rythme d'artificialisation de 20 %, et non de 50 %, arguant du fait que l'Île-de-France avait déjà été vertueuse. Pourquoi un objectif censé valoir pour toutes les régions ne s'applique-t-il pas à l'Île-de-France ?

La vertu est un sujet dont il est complexe de discuter au sein d'une commission parlementaire…

Le principe, repris à l'article 6, est de considérer que les territoires dans lesquels l'artificialisation, en nombre de mètres carrés rapporté au nombre d'habitants, a déjà fait l'objet d'une réduction, doivent être traités avec discernement. Qu'est ce qui a amené le législateur à considérer en 2021 que les dynamiques devaient s'apprécier par région, et non par commune ? C'est qu'il y avait des communes dans lesquelles on avait beaucoup artificialisé et qu'il n'aurait pas été juste de leur donner la possibilité de poursuivre sur un rythme qui, même réduit de moitié, restait élevé, alors que d'autres, qui avaient fait preuve de sobriété, auraient été pénalisées du fait de leur vertu. L'Assemblée nationale et le Sénat avaient en parallèle considéré que la trajectoire dans laquelle s'était engagée l'Île-de-France se conformait aux objectifs à atteindre. Si vous souhaitez revenir dessus, vous le pouvez, mais je me trouve contraint de défendre le compromis conclu il y a deux ans par l'Assemblée nationale et le Sénat, avec l'aval du Gouvernement.

De nombreux départements étant fortement impliqués dans la réduction de leur consommation foncière, il serait souhaitable qu'ils siègent au sein de la conférence régionale.

Cela permettrait de les impliquer davantage encore.

Nous souhaitons revenir ainsi à la rédaction initiale de l'article.

En l'état, cet article laisse au conseil régional le pouvoir de délibérer sur la composition de la conférence régionale de gouvernance. Cette délibération, pour être suivie d'effet, doit recevoir l'avis favorable de la majorité des communes et des EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme. Cette rédaction à première vue équilibrée dissimule assez mal que rien n'assure que les communes rurales ou peu peuplées participeront en nombre à la composition de la conférence. L'échelon régional paraît souvent trop lointain aux communes de quelques centaines ou de quelques milliers d'habitants.

Par ailleurs, cette conférence, en raison de son intitulé et du fait qu'elle en remplace une autre avec des compétences nouvelles, présente tous les atours d'un instrument technocratique rebutant pour de nombreux élus municipaux. Nous ne voulons pas laisser le hasard influencer la composition d'une instance agglomérant des compétences importantes en matière de territorialisation du ZAN. C'est pourquoi nous proposons de la fixer dans la loi.

Au-delà de la question de l'intégration des départements, vous souhaitez figer la composition de la conférence. Or cette compétence revient aux régions, à travers le Sraddet. Je pense que c'est pourquoi le Sénat, dans sa grande sagesse, a souhaité leur laisser la main, après avis favorable des EPCI. Il me semble préférable de laisser l'article en l'état, sinon nous imposerions que la commission intègre toutes les personnes citées, sans prendre en considération les spécificités régionales – je pense en particulier à la Corse.

Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

J'ai dit que je m'en remettrai à la sagesse de la commission. Toutefois, je suis surpris qu'on veuille décider nationalement de la composition des commissions sans même laisser la possibilité de conclure des accords locaux, qui pourraient d'ailleurs inclure les départements. Vous « flinguez » toute possibilité d'un accord régional au profit d'une sorte de jardin à la française, sans prendre en considération les spécificités locales.

Notre intention n'est pas de « flinguer » quoi que ce soit ! Je suis départementaliste, vous le fûtes : nous interprétons votre appel à la sagesse comme un encouragement à adopter ces amendements.

Mon amendement est en réalité une demande de clarification. La rédaction du texte laisse en effet entendre que l'avis favorable des intercommunalités sur la composition de la commission régionale permettrait à un ou plusieurs EPCI de bloquer celle-ci – mais je ne demande qu'à être rassuré.

Mon amendement vise précisément à remplacer « avis favorable » par « avis conforme ». Votre interprétation est la bonne. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

Sagesse sur le CD71, avis favorable sur le CD173.

Je vais retirer mon amendement, mais j'appelle votre attention sur le fait que l'avis conforme des EPCI en matière de composition de la conférence régionale ouvre la voie à des blocages. Tous les EPCI ne sont pas de bonne foi.

L'avis sera émis à la majorité des EPCI : si quelques-uns seulement n'y sont pas favorables, ils ne pourront pas bloquer le système.

La conférence ayant vocation à se prononcer sur la mise en œuvre des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols sur l'ensemble du territoire régional, cet amendement, qui émane des maires ruraux, vise à ce que les communes dotées d'une carte communale ou soumises au RNU soient associées au choix de ses membres.

Ces communes, nombreuses, sont directement concernées par ce texte. Leurs avis doivent être pris en compte.

Dans la rédaction actuelle, toutes les communes sont concernées, y compris celles dotées d'une carte communale ou soumises au RNU. Une telle précision me semble inutile. Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable.

Sagesse.

Une entière liberté est laissée dans le cadre des accords locaux et ces communes ne sont pas exclues par principe. Toutes sont potentiellement concernées. Il serait surprenant de préciser certaines catégories seulement.

La vraie garantie pour les communes rurales et l'Association des maires ruraux de France (AMRF) sera la surface minimale de développement communal de 1 hectare, qui vous sera présentée demain.

Il s'agit de s'assurer que la composition de la conférence régionale inclut toutes les parties prenantes à la mise en place de l'objectif de réduction de l'artificialisation des sols. Il importe que cette instance soit la plus complète possible. L'amendement CD32 prévoit la représentation des départements, des métropoles et des parlementaires du périmètre régional.

Dès lors que 18 millions de Français vivent dans des métropoles, il est indispensable que ces territoires en tension accueillant une population croissante soient associés à la gouvernance territoriale du ZAN.

Dès lors que le président de l'exécutif régional préside la conférence régionale, il est envisageable d'y inclure les métropoles, les EPCI et les départements.

Y inclure l'ensemble des parlementaires de la région semble excessif ; à tout le moins, il est raisonnable d'en limiter le nombre, comme le prévoient plusieurs amendements dont l'examen suit. Par ailleurs, les métropoles y sont représentées par le biais des EPCI et des communes qui les composent. Sagesse.

Sagesse. Dans les faits, j'imagine mal les régions ne pas inclure dans la conférence régionale au moins les quelques métropoles de leur territoire.

L'artificialisation des sols est la conséquence de l'extension de la construction de nouveaux habitats, notamment en périphérie des villes et, de plus en plus, en zone rurale. Ce phénomène menace non seulement la biodiversité, mais également notre souveraineté alimentaire. En réduisant les surfaces agricoles, l'artificialisation des sols entraîne une perte de productivité et limite la production alimentaire. Depuis 1982, près de 70 000 hectares de terres agricoles, en moyenne, ont été perdus chaque année, soit 4,3 % de la superficie du territoire métropolitain.

D'ici à dix ans, un agriculteur sur quatre partira à la retraite, ce qui représente 20 % des terres agricoles à céder. Compte tenu de la pression foncière et des problèmes liés aux droits de succession, toutes ne seront pas récupérées par des agriculteurs. D'ores et déjà, les promoteurs font grimper les prix du foncier agricole, qui ont doublé en vingt ans. Localement, il existe des pressions fortes pour qu'une terre agricole devienne constructible.

C'est pourquoi il importe que les chambres d'agriculture soient pleinement associées aux conférences régionales de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols. L'amendement prévoit que chacune inclut au moins un représentant de la chambre d'agriculture.

La gestion des sols a un impact important sur les enjeux agricoles, la souveraineté alimentaire et les activités économiques. Avis favorable.

Les régions n'étant pas toutes de la même taille, il importe que le nombre d'élus siégeant au sein de la conférence régionale soit défini par décret.

Cet amendement tend à établir une représentativité en pourcentage, à l'exclusion du représentant de l'État et des élus des départements. Il est essentiel que ces derniers représentent la majorité de la conférence régionale de gouvernance, car c'est à eux qu'incombe la mise en œuvre de l'objectif ZAN.

La composition de la conférence régionale est fixée prioritairement par la région, après avis conforme de la majorité des EPCI et des communes du périmètre régional concernés. En l'absence d'accord, sa composition est fixée par la loi. L'amendement complexifie le processus et exclut toute option d'élargissement de la conférence régionale. Avis défavorable.

Il s'agit, par souci de clarté, de préciser la nature des représentants de chaque partie prenante à la conférence régionale, en substituant, à chaque occurrence du mot « élu », le mot « représentant ».

Sagesse.

Les amendements CD121, CD188 et CD187 visent à modifier la composition de la conférence régionale et à la renforcer, afin de mener la politique de réduction de l'artificialisation des sols que nous souhaitons. Il s'agit de donner plus de voix aux représentants des communes ayant établi des schémas de cohérence territoriale ou un plan local d'urbanisme intercommunal.

Pour les élus d'Intercommunalités de France, la généralisation des PLUi est le meilleur moyen de porter l'enjeu de sobriété foncière tout en tenant compte des besoins de développement des communes de toutes tailles. À l'heure actuelle, 633 intercommunalités sont compétentes en matière de plan local d'urbanisme et 568 PLUi sont opposables ou en cours d'élaboration, couvrant 53,5 % des communes et 45,1 % de la population.

Pour assurer une réelle maîtrise du foncier, la voie de la coconstruction et du dialogue entre la commune et le bloc communal est la plus souhaitable et la plus réaliste. L'urbanisme de demain doit être pensé à l'échelle intercommunale.

La question n'est pas de savoir si l'on raisonne en termes de pouvoir ou de lutte d'institutions, mais de débattre sereinement, à l'échelle pertinente, pour penser la planification des sols à un moment où il faut dégager des terrains pour construire, maîtriser les prix, limiter nos consommations foncières excessives et en finir avec la périurbanisation désordonnée des trois dernières décennies.

Plus de 77 % de la population de notre territoire est couverte par un Scot. Parmi les territoires, ruraux le plus souvent, qui ne le sont pas, plusieurs sont engagés dans la définition d'un périmètre et dans une démarche volontariste visant à lui donner un contenu.

Tel qu'il est rédigé, l'alinéa 7 offre une surreprésentation relative aux territoires qui ne sont pas couverts par un Scot, en leur accordant au moins cinq représentants au sein de la conférence régionale. Cette disposition semble assez peu représentative de la réalité démographique de notre territoire et favorise les territoires les moins engagés dans une démarche de projet pour la maîtrise du foncier.

Les deux amendements ont pour effet de réduire la part des communes dans la conférence régionale. Or si nous nous sommes mobilisés, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, c'est notamment parce que de nombreuses municipalités ne se sentent pas représentées et écoutées s'agissant de la mise en place de l'objectif ZAN. Par ailleurs, le renforcement de la représentation des intercommunalités risque de déséquilibrer la conférence régionale.

Je suggère de retravailler les amendements d'ici à l'examen du texte en séance publique pour trouver le bon équilibre. Sagesse.

Sagesse bienveillante. Il y a une forme de logique à rééquilibrer les poids relatifs des communes couvertes par un Scot et des autres, pour que la représentation des territoires soit à peu près conforme à la réalité.

Il s'agit de renforcer la représentation des élus des communes disposant de documents d'urbanisme et ayant travaillé sur une planification territoriale. L'amendement CD188 vise à réduire le nombre de représentants des communes compétentes en matière de documents d'urbanisme, pour augmenter celui des élus des communes dotées de documents d'urbanisme planifiés.

Les amendements CD83 et CD90 visent à ajouter treize représentants des communes à la conférence régionale. Nous souhaitons augmenter le poids des communes, notamment celui des petites communes, dans les délibérations de la conférence, en ajoutant un représentant d'une commune ayant un PLU aux dix prévus par le Sénat, six représentants des communes ayant une carte communale aux cinq prévus par le Sénat et six représentants de communes soumises au règlement national d'urbanisme aux cinq prévus par le Sénat, soit un total de trente-trois représentants des communes sur soixante-huit. Il s'agit de rapprocher au maximum le nombre d'élus des communes de la majorité des voix, afin d'asseoir leur contrôle en matière de déclinaison de l'objectif ZAN.

Sur l'amendement CD188, qui prévoit de réduire la représentation des communes au profit des intercommunalités, j'émets un avis de sagesse. Les amendements CD83 et CD90 renforcent trop le bloc communal, qui est aussi représenté par les EPCI. J'y suis défavorable.

Cet amendement procède du même esprit que l'amendement CD188, avec lequel il aurait pu être présenté en discussion commune, bien davantage que l'amendement CD83. Il s'agit de limiter la double représentation des communes couvertes par des documents d'urbanisme rédigés à l'échelle intercommunale.

Cet amendement vise à inclure des membres de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) dans la conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols. La CDPENAF est l'un des garants de la stratégie de lutte contre l'artificialisation des terres agricoles. Par son expertise, elle a une vision stratégique des terrains à protéger.

La représentation de la CDPENAF est aussi justifiée que celle des chambres d'agriculture et des chambres consulaires. Avis favorable.

La représentation de la CDPENAF réduirait celle de l'État, alors même que ses membres n'en sont pas des représentants. Avis défavorable.

L'objectif ZAN ne doit pas amener à renoncer à aménager la ruralité. Les territoires ruraux doivent avoir le droit et la possibilité de continuer à se développer. Peu construits, ils risquent d'être privés davantage encore de constructions demain. Les élus locaux souhaitent bénéficier de davantage de souplesse et être mieux associés à la mise en œuvre de l'objectif ZAN, afin de l'adapter aux réalités vécues dans la ruralité.

Viser l'objectif ZAN ne doit pas conduire à exclure les élus locaux et à mettre de côté la voix des territoires. Il ne faudrait pas que les communes rurales, qui sont les moins artificialisées, se voient imposer les contraintes les plus fortes. Il existe, parmi les maires des communes rurales, une véritable demande de souplesse et de responsabilisation. Les territoires ruraux doivent avoir la possibilité de s'aménager et de se développer.

C'est pourquoi chaque conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols devrait comprendre cinq représentants de communes de moins de 1 500 habitants. C'est le sens de l'amendement.

Avis défavorable. La territorialisation de l'objectif ZAN sera assurée par l'introduction d'une garantie rurale, qui sera travaillée pour apporter une réponse aux communes concernées.

Avis défavorable. Nous prenons au sérieux le sujet de la ruralité, dont la prise en compte ne dépend pas de la composition de la conférence régionale de gouvernance ni de l'introduction d'un nombre minimal de représentants de communes d'une certaine taille, dont la définition est au surplus arbitraire. À nos yeux, le socle de leur prise en compte, c'est la garantie rurale.

Le respect de l'objectif ZAN est essentiel pour lutter contre le changement climatique – les sols contiennent trois fois plus de carbone que l'atmosphère ou la végétation –, préserver la biodiversité et protéger la ressource en eau. Le taux d'extinction des espèces est aujourd'hui entre 100 et 1 000 fois plus élevé que son rythme naturel. Depuis 1970, 68 % des populations de vertébrés ont disparu. En quarante ans, 800 millions d'oiseaux ont disparu en Europe, soit un effondrement de 25 % des populations, notamment du fait de la perte de leurs habitats. En France, 50 % de la surface des zones humides a disparu entre 1960 et 1990. Les sols eux-mêmes sont une ressource naturelle limitée et particulièrement fragile. Il faut de 10 000 à 100 000 ans à un sol moyennement profond pour se former, alors qu'il peut être dégradé de façon quasi irréversible en quelques heures de travaux.

Il est important que les conférences régionales de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols soient pluridisciplinaires.

Cet amendement permet d'élargir la composition de ces conférences aux acteurs qui œuvrent en faveur de la préservation de la biodiversité et de l'environnement. Nous proposons qu'y siègent des représentants des organismes compétents en matière de gestion ou de protection des espaces naturels et des représentants des associations de protection de l'environnement, ainsi qu'un représentant de l'agence régionale de santé (ARS), dans le cadre d'une approche « Une seule santé », faisant notamment le lien entre les dynamiques d'urbanisation et les enjeux de santé publique et environnementale. En outre, il est proposé d'ajouter un représentant de l'agence de l'eau, afin de mieux articuler les orientations de planification urbaine avec les évolutions de la disponibilité de la ressource en eau et des risques d'inondation.

Ma collègue a très bien présenté cet amendement.

Je me permets de réagir à vos propos, monsieur le ministre : mes observations lors de la discussion générale visaient seulement le texte initial, pas les propositions que vous avez soumises au vote.

L'amendement de repli CD37 prévoit au minimum que des représentants d'organismes ou d'associations agissant pour la protection de l'environnement participent aux conférences régionales de gouvernance.

Mon amendement vise à donner une application concrète à l'article 7 de la Charte de l'environnement voulue par le Président de la République Jacques Chirac. Il s'agit de garantir le dialogue environnemental et de permettre à toute personne qualifiée de participer à l'élaboration des décisions publiques qui ont une incidence sur l'environnement. Pour cela, nous proposons que les acteurs de la biodiversité soient associés aux conférences régionales de gouvernance.

L'amendement CD60 propose également d'intégrer des représentants d'organismes compétents en matière de gestion ou de protection des espaces naturels dans la composition des conférences régionales de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols. Je pense en particulier au rôle important joué par les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux, les aires protégées, les agences régionales de la biodiversité ou encore aux membres du comité régional de la biodiversité (CRB). Autant d'acteurs qui contribuent à la préservation des zones naturelles et des écosystèmes. Ils doivent être associés à la planification de l'objectif ZAN.

Nous pensons que l'expertise de ces acteurs permettra d'assurer la légitimité de la conférence.

Les parcs naturels régionaux de France ont publié une excellente étude intitulée Objectif ZAN. Le projet de développement local, un levier de sobriété foncière. Elle peut d'ailleurs s'appliquer au-delà des seuls parcs naturels et pourrait notamment inspirer le développement en zone rurale.

Si les amendements CD39 et CD92 sont adoptés, ils feront tomber tous les amendements en discussion commune ainsi que les suivants, jusqu'à l'amendement CD108 inclus.

J'entends votre souhait d'enrichir la composition de la conférence régionale. Comme je l'ai déjà indiqué, je suis favorable au fait que les acteurs publics et privés participent aux débats en son sein.

Avis favorable aux amendements identiques CD39 et CD92. Les autres amendements sont ainsi satisfaits et j'en demande le retrait.

Il est en effet utile que des représentants extérieurs participent à cette conférence. Je m'en remets à la sagesse de la commission pour fixer leur nombre.

Les conférences régionales de gouvernance auront notamment pour mission de rendre un avis sur l'inscription dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) des projets prévus par les articles 4 et 5 de la présente proposition de loi.

Parmi ces projets, nombreux sont ceux qui présentent un intérêt majeur pour les acteurs économiques des territoires, voire qui sont défendus directement par ces acteurs. C'est le cas notamment des implantations d'unités industrielles visées à l'article 4 qui valorisent l'utilisation d'une ressource naturelle renouvelable, concourent à la transition énergétique ou relèvent de l'indépendance nationale.

L'inscription de ces projets devrait venir utilement compléter le travail de planification du développement des activités industrielles prévu dans les Sraddet, tel que cela est proposé par le projet de loi relatif à l'industrie verte. Dès lors, il est important que les acteurs économiques puissent être associés à ces décisions.

L'amendement propose, par conséquent, que ces conférences comprennent six représentants des trois chambres consulaires régionales.

Les chambres consulaires ont toute leur place dans ces conférences régionales. Avis favorable.

Sagesse.

Si les députés et les sénateurs étaient membres de droit de la conférence régionale, nous pourrions être associés aux travaux sur l'objectif ZAN qui concernent nos circonscriptions.

Il s'agit d'intégrer des parlementaires dans la conférence régionale. Nous votons la loi et sommes aussi censés suivre son application.

J'ai bien entendu l'argument du ministre sur le nombre de parlementaires. C'est la raison pour laquelle mon amendement limite leur participation à un député et un sénateur du périmètre régional.

Demande de retrait de l'amendement CD147 et avis favorable au CD1.

Nous pourrons en discuter d'ici à la séance publique, mais les députés et les sénateurs doivent avoir leur place au sein de cette conférence.

Avis favorable à l'amendement CD1.

On voit que des problèmes se manifestent lorsque l'ensemble des députés et sénateurs d'un département ne sont pas membres de la commission d'attribution de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Tout le monde ne dispose alors pas du même degré d'information. Il me paraît donc difficile de ne prévoir qu'un député et un sénateur par conférence régionale.

Je relève que la loi permet désormais aux parlementaires d'assister aux conseils de surveillance des hôpitaux de leur circonscription. C'est mieux pour nous que de devoir nous informer par l'intermédiaire d'un parlementaire d'une autre circonscription.

Cet amendement tend à intégrer des représentants des communes forestières au sein de la conférence régionale.

La filière bois est porteuse d'un enjeu majeur. La forêt peut être défrichée et donc subir une artificialisation. Il nous paraît cohérent que les communes forestières, où l'enjeu d'artificialisation est fort, aient toute leur place dans le dispositif proposé. Je pense particulièrement à la Gironde qui a été affectée par les incendies. Il ne faudrait pas que des communes soient artificialisées de ce fait.

Je l'ai dit tout à l'heure, il ne me semble pas opportun de préciser davantage les types de communes représentées.

Avis défavorable pour les mêmes raisons. N'entrons pas dans cet engrenage, sans quoi il nous faudrait aussi mentionner les communes dont le potentiel agricole est important, les communes littorales… Ce serait beaucoup trop compliqué.

Nos efforts visent précisément à préserver les massifs forestiers.

Défricher, ce n'est pas forcément artificialiser.

Il ne nous semble pas envisageable que la conférence régionale de gouvernance soit présidée par le président de région. Nous proposons donc qu'elle le soit par un élu des communes représentées en son sein, tiré au sort.

Le législateur enverrait ainsi à nos élus municipaux un message clair en faveur de la démocratie, ce qui susciterait leur intérêt pour ces conférences qui les concernent au premier chef.

Avis défavorable. La loi prévoit que ce sont les régions qui établissent le Sraddet. Il semble logique que le président de la région préside également la conférence régionale.

Cet amendement vise à assurer le respect de l'objectif de recyclage des friches de 5 % par an à l'échelle régionale, qui est pertinente. Il rend la conférence régionale de gouvernance compétente pour son application.

Avis défavorable. La conférence régionale a été construite par le Sénat comme un espace de dialogue : lui transférer des compétences qui relèvent des collectivités territoriales serait une erreur.

Je comprends votre intention, mais demander à la conférence régionale d'assurer le respect de cet objectif serait lui conférer une responsabilité qu'elle n'aurait pas les moyens d'assumer.

Dans la même logique que l'amendement CD1, celui-ci vise à s'assurer qu'un sénateur et un député de chaque département soient toujours intégrés à la conférence régionale.

Dans la mesure où nous avons voté l'amendement CD1, demande de retrait ; à défaut, avis défavorable.

L'amendement est satisfait.

Pas tout à fait, dans la mesure où l'amendement CD1 ne couvre pas toutes les hypothèses. Je le retire néanmoins.

Il s'agit d'un amendement d'appel. Nous approuvons la philosophie de cet alinéa prévoyant que le président peut réunir la conférence au niveau départemental pour les sujets liés à l'application de la politique de réduction de l'artificialisation des sols au niveau communal ou intercommunal. Nous sommes, en revanche, opposés à la rédaction actuelle, trop imprécise et trop peu sûre quant à la force et l'usage qui sera fait des propositions de cette réunion.

Nous proposons donc un travail de réécriture, qui pourrait être mené conjointement par les groupes qui y consentiront, afin de consolider ce recours aux départements.

Avis défavorable. Nous avons déposé des amendements rédactionnels qui visent à préciser la rédaction de cet alinéa 18. Sur le fond, donner la possibilité de réunir une formation départementale de la conférence régionale pour examiner une situation particulière me semble une bonne idée.

Afin de favoriser la concertation sur l'aménagement équilibré du territoire, nous proposons que les maires puissent se réunir au niveau départemental dès qu'ils l'estiment nécessaire.

Cet amendement vise à élargir la possibilité de convoquer une réunion au niveau départemental à « une majorité de membres de la conférence régionale ». Les élus souhaitent des réunions plus proches de leur lieu d'élection.

Avis défavorable. Laissons la main aux régions. Le président du conseil régional est, à mon sens, le mieux placé pour organiser ces réunions départementales.

Sagesse, mais je suis d'accord avec le rapporteur sur le fait qu'il faut faire confiance aux présidents de région et à cette conférence régionale.

Cet amendement vise à inclure des représentants des communes forestières. Je le redis, la filière bois et forêt est cruciale pour notre pays. Elle souffre des défrichements. S'il est vrai que le défrichement ne mène pas forcément à l'artificialisation, c'est souvent le cas, et il vaut mieux prévenir que guérir. Les communes forestières doivent occuper toute leur part dans ce dispositif.

Les communes forestières sont intégrées aux EPCI, qui feront entendre leur voix. Avis défavorable.

Il s'agit d'intégrer au bilan prévu aux alinéas 20 à 24 des éléments de comparaison. Il serait notamment intéressant de disposer des taux d'artificialisation des sols aux niveaux national, régional et départemental, mais aussi pour l'ensemble des bassins de vie de la région.

Cela ne semble pas utile : l'article précise déjà que le bilan devra permettre « d'apprécier les modalités et les critères de territorialisation des objectifs de réduction de l'artificialisation retenus au niveau régional », notamment au regard des trajectoires retenues dans les Scot et des besoins territoriaux constatés.

Je comprends votre idée, mais il y aura de nombreux moyens d'obtenir des chiffres : l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) fournira à chaque commune un bilan annuel, un rapport annuel sera remis au Parlement, il y aura des bilans d'étape. Inutile de rendre le processus plus complexe.

Cet amendement précise que le bilan présente les conséquences socio-économiques des politiques de réduction de l'artificialisation des sols.

Je comprends votre intention, mais les critères objectifs manquent pour apprécier ces conséquences. En outre, on peut certainement trouver des données dans les Scot. Sagesse.

Cet amendement est intéressant, mais la précision gagnerait à prendre place dans le bilan d'étape national présenté au Parlement en 2026, prévu à l'article 14, plutôt que dans chaque conférence régionale. Le législateur aurait ainsi une vue globale.

Les deux échelles sont pertinentes, je crois.

Je suis défavorable à cette précision placée à cet endroit du texte, car les conférences régionales auront d'abord le rôle d'établir le schéma initial. En outre, les bilans régionaux seront dressés après le premier bilan national.

Il s'agit de préciser que le bilan dressé par la conférence régionale est rendu public, afin d'améliorer la transparence et de faire mieux accepter ces politiques. Pour réussir, nous devons sensibiliser la population à ces enjeux.

Avis favorable.

Je préférerais à nouveau que cette précision figure plutôt à l'article 14, afin que l'approche soit transversale. Je crains la multiplication des approches régionales, forcément partielles, d'autant que les projets d'envergure nationale font l'objet d'une stratégie et d'une politique nationale. C'est la position que défend par ailleurs le groupe Les Républicains ! Je demande donc le retrait de l'amendement ; à défaut, avis défavorable. J'y serais en revanche favorable si l'amendement portait sur l'article 14.

La Corse est une collectivité territoriale à statut particulier, au sens de l'article 72 de la Constitution, et en 2018, les deux départements et la collectivité territoriale ont été fusionnés. L'Assemblée de Corse élabore le plan d'aménagement et de développement durable de Corse (Padduc), qui est, comme vous le savez, un Sraddet renforcé. Une « chambre des territoires » permet la concertation entre la collectivité de Corse et l'échelon local. Il n'y a aujourd'hui qu'un seul Scot en Corse, et deux sont en gestation ; 58 % des communes sont régies par le règlement national d'urbanisme.

Le ZAN est essentiel en Corse, en raison de la pression de la spéculation foncière et immobilière. La chambre des territoires nous paraît être la bonne instance de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols ; une nouvelle conférence ne paraît pas utile, d'autant que sa composition ne refléterait pas forcément la réalité du terrain. S'il faut élargir la composition de cette instance lorsqu'elle traite de ces enjeux précis, nous pourrons y réfléchir d'ici à la séance publique.

Avis favorable. La chambre des territoires fonctionne bien et me semble en effet pouvoir jouer le rôle d'instance de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation. Il faudra néanmoins réfléchir à un élargissement à des ONG, à l'agence régionale de santé, etc.

Dans l'état actuel du texte, il revient à chaque assemblée régionale de déterminer la composition de la conférence. La collectivité corse pourrait donc, dans l'état actuel du texte, s'appuyer sur la chambre des territoires. Mais je sais que le souhait exprimé par M. Acquaviva est largement partagé au sein de la collectivité. J'émets donc un avis favorable.

Merci.