En l'état, l'application de la proposition de loi est soumise au bon vouloir du Gouvernement. Nous proposons que le président du conseil départemental, s'il obtient la signature de 10 % des électeurs de son département sur le projet de modification des limites territoriales, puisse demander à l'État de consulter les électeurs du département concerné.

Votre amendement manque sa cible. En prévoyant que le président du conseil départemental puisse demander à l'État de consulter les électeurs du département, vous lui laissez le choix de ne pas répondre. Si vous voulez contraindre l'État à agir, il faudrait, plutôt que de modifier la rédaction de l'alinéa 2 et sous réserve de sa recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution, en ajouter un autre à la suite pour que le président du conseil départemental demande à l'État d'organiser la consultation s'il obtient la signature de 10 % des électeurs de son département. Je vous invite à retirer l'amendement.

J'ai bien compris votre argument mais l'amendement laisse tout de même au président du conseil départemental la possibilité de solliciter l'État. Vous y faites vous-même référence dans l'exposé des motifs de la proposition de loi en rappelant qu'en 2018, une pétition pour organiser une consultation sur la question de la réunification de la Bretagne avait recueilli 105 000 signatures, soit plus de 10 % du corps électoral. Or aucune disposition légale n'autorisait le président du conseil départemental à solliciter l'État.

Il l'a tout de même fait et l'État lui a répondu qu'il ne disposait pas de baser légale pour organiser une telle consultation sur seulement une partie de son territoire. L'article 1er prévoit, en son alinéa 2, cette possibilité. Cette disposition est le cœur du texte et je serais ennuyé qu'elle soit modifiée.

Cet amendement rédactionnel tend à remplacer le terme « État » par celui de « Gouvernement ». C'est en effet à ce dernier qu'il revient de tirer les conséquences politiques des réflexions engagées officieusement dans les couloirs de l'Assemblée nationale autour d'une réorganisation territoriale. Le sujet revêt une importance particulière en Alsace mais il se pose dans toutes les régions : comment assumer une culture, une langue, un patrimoine, sans porter atteinte à l'unité de la République ?

Votre amendement n'est pas simplement rédactionnel et son adoption serait potentiellement lourde de conséquences. En l'espèce, c'est bien l'État qui est à la manœuvre. C'est lui, et non pas le Gouvernement, qui peut organiser la consultation des électeurs. S'il s'agissait du Gouvernement, les effets seraient bien différents et la question de sincérité du scrutin pourrait même être posée. Je vous invite à le retirer.

Par convention, on utilise le terme « État » et non celui de « Gouvernement » dans tous les textes législatifs.

Cet amendement nous a été inspiré d'une expérience malheureuse qui a eu lieu en Alsace. En 2013, le référendum sur la fusion du conseil régional d'Alsace avec les deux conseils départementaux du Haut-Rhin et du Bas-Rhin a été rejeté à 55,74 % par les électeurs du Haut-Rhin tandis que le « oui » l'emportait dans le Bas-Rhin mais le quorum de 25 % n'était pas atteint. Pourtant, le 27 février 2019, les deux départements ont été regroupés et la collectivité européenne d'Alsace est née.

Le département est à la bonne échelle pour gérer les compétences qui lui sont attribuées. Les départements sont suffisamment proches des citoyens et des problématiques locales. Il faut croire que les Françaises et les Français aiment leur département puisqu'en 2003, les Corses ont, eux aussi, rejeté par référendum la fusion de la Haute-Corse et de la Corse-du-Sud. Pourtant, la loi NOTRe, a créé en 2015 la collectivité unique de Corse.

L'amendement tend, par conséquent, à assurer que le vote des électeurs sera respecté en cas de référendum et qu'aucun projet de modification des limites régionales ne sera mené à son terme en cas de rejet par les citoyens, en insérant, après l'alinéa 2, un nouvel alinéa en vertu duquel il ne peut être donné suite au projet de modification que si celui-ci recueille, dans chacune des collectivités concernées, l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

Le référendum organisé en 2013 en Alsace posait la question de la fusion des deux départements avec la région. La majorité ne l'ayant pas emporté dans les deux départements, le projet n'a pas abouti, mais il s'agissait de créer une collectivité unique, ce que n'est pas la collectivité européenne d'Alsace qui représente, en réalité, un grand département au sein de la région Grand Est.

En Corse, la première tentative engagée pour fusionner les deux départements a échoué mais le principe de la collectivité territoriale à statut particulier a plus tard été validé par les électeurs.

En l'espèce, il ne s'agit pas d'instaurer un dispositif décisionnaire mais de consulter la population pour confirmer ou non les aspirations qui semblent se dégager majoritairement de la population d'un territoire, comme c'est le cas en Loire-Atlantique. Il ne faut pas croire que la consultation remplacera la loi. Au contraire, elle n'est qu'une première étape.

D'autre part, vous visez l'ensemble des collectivités concernées mais il suffirait que la participation soit insuffisante dans un seul département pour altérer l'ensemble du dispositif. Il faudrait également différencier les questions : on demanderait, par exemple, aux électeurs de Loire-Atlantique s'ils veulent rejoindre la région Bretagne et aux autres, s'ils l'acceptent. Imaginez l'imbroglio !

Surtout, prenez le cas de la Bretagne et des Pays de la Loire qui comptabilisent neuf départements. Que se passe-t-il si la majorité est recueillie dans tous les départements mais que le quorum de 25 %, déjà très élevé, n'est pas atteint dans un seul département ? Considérez-vous que le « non » l'emporte ?

Le droit est magique : lorsqu'on refuse une mesure, on l'assortit de multiples conditions pour rendre impossible son application. Avis défavorable.

Je suis d'accord avec le rapporteur. Souvenons-nous de la complexité sans nom du référendum alsacien en 2013, dont le succès était soumis à une triple condition. Si l'on veut augmenter le nombre des référendums locaux pour renforcer la démocratie directe, les règles doivent en être simples, compréhensibles et accessibles. Un référendum, c'est « oui » ou « non ». Plus on l'assortit de conditions, plus on s'assure de la pérennité du statu quo. La loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 a ouvert la possibilité aux régions de consulter les électeurs sur un projet de fusion mais ce n'est pas un hasard si autant de conditions ont été prévues en 2013. Du fait des antagonismes locaux, beaucoup avaient intérêt à ce que le « non » l'emporte. Dans l'espoir d'aboutir à un consensus, ceux qui soutenaient le référendum ont accepté, peut-être par orgueil, la multiplication des conditions.

Enfin, ce qui différencie cette proposition de loi des consultations engagées sur le fondement de la loi de 2010, tient à l'initiative, qui revient aux collectivités locales. Je présenterai un amendement pour remettre au cœur de la procédure l'avis des collectivités, conformément à la Charte européenne de l'autonomie locale.

Rappelons le contexte de 2013 en Alsace : moins d'un votant sur trois s'est déplacé. Or il fallait que la participation atteigne 25 % des inscrits pour que le résultat soit pris en compte. Prenons garde à ne pas imposer aux citoyens des référendums dont ils ne veulent pas ! D'autre part, les résultats ont été différents dans les deux départements. Depuis, la loi NOTRe a été votée ainsi que la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique, dite 3DS, et la collectivité européenne d'Alsace, qui reprend des compétences départementales et régionales, a été créée. L'Alsace est ainsi maintenue dans la région Grand Est, ce qui ne l'empêche pas d'y rayonner.

La collectivité européenne d'Alsace n'a pas de compétences régionales. L'amendement tend simplement à ce que nous ne nous retrouvions plus dans la situation des Alsaciens à qui l'on a imposé une collectivité unique alors qu'ils avaient refusé six ans auparavant la fusion des deux départements avec la région. Nous ne voulons pas qu'à nouveau, les frontières puissent bouger contre la volonté des habitants.

Je suis députée de la Sarthe, donc je porte un intérêt tout particulier à cette proposition de loi. L'amendement vise à ce qu'une étude d'impact portant sur les conséquences pour les collectivités concernées d'un projet de modification des limites régionales soit remise en préalable à la consultation des électeurs, afin d'éclairer le vote de ces derniers.

Que ce soit pour le département, la région intégratrice ou la région qui perd le département, de telles modifications auront des conséquences lourdes en termes économiques, fiscaux, culturels ou politiques. Dans un souci de transparence et d'information, une étude d'impact nous semble un préalable nécessaire.

J'aime également beaucoup la Sarthe. Nous accueillons avec bienveillance votre amendement ; avec Paul Molac, nous souhaitions le sous-amender pour l'améliorer, mais la tâche s'est révélée légistiquement complexe. Nous avons donc déposé un amendement, le CL43, qui va dans le même sens. Je vous demande par conséquent de retirer le vôtre.

Votre interrogation est tout à fait légitime et justifie la tenue de la consultation, cette dernière permettant à tous les citoyens de Loire-Atlantique de comprendre, dans une première étape, l'ensemble des enjeux liés à l'éventuel rattachement à la région Bretagne : le débat public doit être complet et précis.

Le département de Loire-Atlantique réalise actuellement, avec la région Bretagne, une étude d'impact, confiée à un cabinet extérieur, destinée à éclairer les citoyens de ce département et de cette région, car ce sujet comporte de nombreux effets de bord.

Il vise à préciser que la loi tranchera dans un second temps, le vote des citoyens constituant la première étape du processus. La consultation sert à répondre démocratiquement à la question de savoir si les Ligériens souhaitent ou non rejoindre la région Bretagne.

Si les citoyens étaient consultés, il n'y aurait rien de pire que de ne pas respecter leur choix. En précisant que la loi aura le dernier mot, vous laissez au Parlement la possibilité d'écarter la décision des électeurs.

La Constitution prévoit ce type de consultations, mais elle dispose également que la délimitation des régions relève du pouvoir législatif. Il est donc impossible de contourner la loi, mais tout l'enjeu d'une consultation organisée avec une assise solide – comme le dispositif de notre proposition de loi le prévoit – est d'emporter la décision du législateur, en tout cas l'issue de la consultation emporterait celle des députés bretons.

Ce processus obéit au bon sens et a déjà montré son efficacité. Comme les gouvernements n'ont pas voulu réformer les collectivités locales, ils ont élaboré, ces dernières années, des lois qui se contentaient de les redécouper. Certains redécoupages furent heureux, d'autres malheureux, mais le processus législatif est connu et fonctionne.

Les redécoupages sont très complexes – vous pouvez me croire, moi qui suis élu dans la collectivité européenne d'Alsace – et les effets de bord liés aux transferts de financements et de compétences ne sont pas simples à gérer. Un débat technique doit suivre la volonté politique : aux citoyens d'exprimer leur choix, puis au législateur de l'appliquer. Il me semble que nous pouvons nous faire confiance pour respecter la volonté du peuple.

Il s'agit d'un amendement de cohérence avec les textes existants : il tend à exclure les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne inscrits sur les listes électorales complémentaires de cette consultation, puisqu'ils ne participent pas aux scrutins départementaux et régionaux.

La proposition de loi est intéressante mais aucun ressortissant étranger, même inscrit sur les listes électorales en tant que citoyen d'un pays de l'Union européenne, n'a à se prononcer sur le sort de départements et de régions français. Les départements comptent assez peu d'électeurs et encore moins de votants, donc on peut imaginer le poids des citoyens européens. Voilà pourquoi je propose d'exclure ces ressortissants du champ du texte.

L'avis est défavorable car les consultations locales comparables sont bien ouvertes aux ressortissants européens. Il n'est d'ailleurs pas nécessaire de modifier le code électoral, et cela vaut pour le vote des mineurs âgés de 16 ans comme pour celui des citoyens européens.

Je suis élue dans une ville située à la frontière de la France et de l'Allemagne, qui est une capitale européenne et qui se trouve au cœur de l'Europe. Beaucoup de Français vivent de l'autre côté du Rhin et beaucoup d'Allemands vivent dans notre ville. Les Allemands participent à la vie quotidienne, financent l'État en payant la TVA et votent à des scrutins locaux ; depuis que les ressortissants européens peuvent voter, il est devenu normal d'avancer ensemble – nous ne sommes plus au Moyen Âge, même si de grandes choses ont été accomplies à cette époque. Vu de mon territoire, cela semble naturel, et je suis sûre que cela doit l'être dans toutes les zones frontalières de notre pays.

Les effets de cette consultation dépasseraient largement les temporalités électorales habituelles, et la Bretagne a toujours été une terre d'expérimentations, donc, pourquoi ne pas élargir le corps électoral appelé à participer à cette consultation aux personnes âgées de 16 ans ?

Nous avons choisi de ne pas chambouler le droit électoral dans cette proposition de loi. Sur le fond, nous sommes d'accord avec l'amendement, mais l'élargissement du corps électoral aux mineurs âgés de plus de 16 ans devrait d'abord concerner un scrutin plus emblématique comme une élection présidentielle ou municipale.

Comme vous le dites, nous aimons bien les expérimentations démocratiques en Bretagne, lesquelles sont souvent des succès. Je soutiens l'idée d'une participation des mineurs âgés de plus de 16 ans à cette consultation, mais il serait sans doute difficile de constituer les listes électorales. Nous avons déjà du mal à faire comprendre à une partie de la majorité et à l'État l'importance d'une telle consultation, donc rajouter un enjeu de logistique électorale nous compliquerait encore davantage la tâche. J'ai fait inscrire dans la loi le droit pour tout citoyen âgé de plus de 16 ans de soumettre une pétition au Conseil économique, social et environnemental (Cese), et j'accueille favorablement votre idée, d'autant que ce type de scrutin serait idéal pour expérimenter l'abaissement de l'âge du droit de vote.

Je ne vous rejoins pas sur le périmètre de la consultation, mais la proposition d'expérimentation est intéressante. Elle devrait s'appliquer à des référendums touchant à des questions d'avenir : il importe en effet que les futurs citoyens, qui construiront le monde de demain, puissent se prononcer sur le futur des régions et des collectivités. Je n'en ai pas discuté avec mon groupe, mais, à titre personnel, je voterai en faveur de l'amendement.

Je suis d'autant plus favorable à l'amendement que j'en avais déposé un sur le texte que nous avons examiné ce matin visant à abaisser l'âge du vote à 16 ans, qu'il faudra essayer de réintroduire. Nous soutenons vigoureusement cette expérimentation.

L'amendement ne change pas la proposition de loi, et je ne vois pas d'inconvénient à ce que la commission l'adopte. Cela complexifiera sans doute le dispositif, mais nous pouvons approuver cette proposition.

Le dispositif de l'alinéa 3 de l'article 1er traite du corps électoral de la consultation, raison pour laquelle les amendements peuvent avoir pour objet le périmètre de ce corps électoral. Voilà pourquoi ils sont recevables au titre de l'article 45 de la Constitution. La proposition de loi que nous avons examinée ce matin portait sur les modalités de vote mais pas sur le corps électoral, donc les amendements ne pouvaient pas viser la modification de celui-ci.

Je ne veux pas vous donner de faux espoirs, mais je n'ai jusqu'à présent jamais été déjugé par la présidente de l'Assemblée nationale sur l'interprétation de l'article 45 de la Constitution.

Le délai de deux mois après la publication du décret pour organiser la consultation est beaucoup trop court car il ne permettra pas une mobilisation suffisante. Or pour favoriser le vote des citoyens, il faut un véritable débat démocratique. C'est pourquoi je propose de passer le délai de deux à trois mois.

Ce délai est purement formel car la campagne commencera bien avant – elle a même déjà commencé puisqu'une étude d'impact est en cours d'élaboration. Nous avons encore beaucoup de temps avant que le décret paraisse, ne serait-ce que parce qu'il faut d'abord que le présent texte soit adopté.

L'amendement vise à garantir que si le résultat d'une consultation déplaît à l'une ou l'autre des parties, un nouveau référendum ne sera pas immédiatement organisé avant un délai minimal de deux ans. En fixant ainsi des bornes à l'exercice de ce droit, il s'agit d'éviter que la bonne intention de la loi ne soit retournée contre elle.

Nous sommes favorables à cette proposition, sous réserve de l'adoption de notre sous-amendement de précision. Vous avez raison : une fois que la question aura été tranchée par un vote, nous n'allons pas y revenir avant au moins deux ans. Quel que soit le résultat, un avis démocratique aura été émis sur ce sujet qui, je le rappelle, occupe les conversations politiques bretonnes depuis plus de soixante-dix ans.

Il est proposé de confier à la Commission nationale du débat public (CNDP) le soin de réaliser un dossier d'information complet et impartial pour éclairer les électeurs. La CNDP apparaît l'autorité pertinente pour mener à bien cette mission.

Il s'agit de confier au représentant de l'État dans le département la composition de la commission de recensement, sans injonction sur la qualité de ses membres.

La proposition de loi se limite à une simple consultation pour avis, sans obligation légale d'agir pour l'État. Or il est primordial que l'État, garant de la souveraineté populaire, se conforme aux résultats de la consultation et redéfinisse les limites du territoire si tel est le souhait de la population.

C'est une idée certes louable mais dépourvue d'opérationnalité. Aucune instance ne condamnera l'État pour n'avoir pas tout mis en œuvre pour respecter la volonté citoyenne, d'autant que celui-ci pourra toujours arguer qu'il a commencé à faire quelque chose, même si cela n'a pas abouti.

J'entends ce que vous dites mais l'inscription de cette obligation dans la loi serait un progrès. À défaut, il ne se passera rien et votre texte en restera à l'état de vœu pieux.

Ce référendum n'est qu'une consultation et n'est en rien contraignant. Si l'on veut qu'il en aille autrement, il faut modifier la Constitution.

Nous proposons que les modifications des limites territoriales d'un département et le regroupement de deux départements passent obligatoirement par la loi. Le regroupement de départements peut actuellement être décidé par décret et, depuis 2016, le consentement des électeurs n'est plus requis. Nous souhaitons que le Parlement puisse s'exprimer et, le cas échéant, s'opposer à des regroupements de départements.

Je comprends votre préoccupation mais une telle disposition aurait des conséquences importantes. Récemment, un accord entre les départements de la Loire-Atlantique et du Maine-et-Loire a été trouvé pour permettre l'intégration d'une commune dans une intercommunalité, entraînant une modification des limites départementales. Cela s'est fait en accord entre les départements et les communes. Il serait assez lourd d'en passer par la loi en pareille hypothèse. Demande de retrait.

En l'occurrence, six communes souhaitaient se regrouper en intercommunalité : cinq étaient en Loire-Atlantique et une en Maine-et-Loire. Elles se sont arrangées pour que cette dernière rejoigne la Loire-Atlantique. Je ne sais pas s'il y a eu un vote de la population mais cela s'est fait de cette façon. S'il fallait en passer par la loi à chaque fois, ce serait sans doute un peu lourd.

Créées en 2015, les grandes régions ont accentué le sentiment d'éloignement entre les citoyens et leurs institutions ainsi que de perte de cohérence de l'organisation territoriale de la République. Rares sont les défenseurs de cette réforme contraire à la recherche de proximité de l'action publique. De plus, elle n'a pas permis de réaliser des économies, la Cour des comptes estimant qu'elle aurait coûté plus de 200 millions d'euros. Nous proposons donc de permettre des scissions de régions si les élus départementaux et régionaux le souhaitent, à la demande de membres de leurs assemblées ou de la population. La scission serait ensuite décidée par la loi.

Ayant voté contre la loi de redécoupage des régions, ce n'est pas moi qui la défendrai. Toutefois, l'objet de ce texte n'est pas le redécoupage des régions mais l'organisation d'une consultation concernant le département de Loire-Atlantique.

Nous venons de débattre du redécoupage des régions et de l'objet de cette proposition de loi. Je retire donc mon amendement.