Notre ordre du jour appelle l'examen du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'État indépendant de Papouasie-Nouvelle-Guinée relatif à la coopération en matière de défense et au statut des forces. Je laisse sans plus attendre la parole à notre rapporteur, afin de ne pas déflorer moi-même son propos.

L'accord franco-papouasien dont nous sommes saisis a été signé le 31 octobre 2022 à Port Moresby, capitale de la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Il porte sur la coopération en matière de défense et sur le statut des forces de nos deux pays. Il offre un cadre juridique protecteur aux personnels français déployés sur le territoire de Papouasie-Nouvelle-Guinée et réciproquement.

Après une présentation de son contexte, j'en analyserai le contenu et les conséquences concrètes.

La Papouasie-Nouvelle-Guinée est un État incontournable dans le Pacifique, quoique souvent méconnu en France hexagonale. Deuxième plus grande île du monde, ce pays bénéficie d'une très grande diversité culturelle – plus de huit cents langues, soit à peu près 10 % des langues parlées dans le monde –, d'un patrimoine naturel exceptionnel – les trois-quarts de son territoire sont occupés par la forêt primaire – et de ressources très convoitées – des ressources halieutiques et du nickel notamment.

Certes, la Papouasie-Nouvelle-Guinée est confrontée à de nombreux défis internes : inégalités sociales, corruption, insécurité. Mais son gouvernement souhaite agir dans ces domaines, avec l'appui de partenaires étrangers, dont la France.

La France, seul pays européen à disposer d'une ambassade à Port Moresby, est considérée comme un partenaire de confiance par la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Le renforcement de la coopération entre nos deux pays, marqué par la visite historique du président de la République à Port Moresby en juillet 2023, qui fut le premier déplacement d'un chef d'État français depuis l'indépendance du pays en 1975, en est un signe.

Pour la France, il s'agit de mettre en œuvre sa stratégie dans l'Indopacifique. Lancée en 2018, celle-ci repose sur plusieurs piliers : la sécurité et la défense ; l'économie, la connectivité, la recherche et l'innovation ; le multilatéralisme et la règle de droit ; le changement climatique, la gestion durable des océans et la biodiversité.

Concernant la coopération environnementale, la France a porté le projet d'une plateforme-pays, réunissant des bailleurs internationaux publics et privés, pour financer la préservation de la forêt papouasienne. Présentée à la COP28, cette initiative a été dotée de 100 millions d'euros, ce qui est un premier succès pour la France.

En matière de défense, la signature de l'accord que nous examinons ce matin a été une étape majeure ; depuis lors, les projets de coopération se multiplient. Côté français, ce sont essentiellement les forces armées en Nouvelle-Calédonie (FANC) qui sont mobilisées. Comptant environ 1 500 militaires et 200 civils, elles appuient régulièrement la Papouasie-Nouvelle-Guinée pour des missions d'assistance humanitaire et de secours. En septembre 2023, après l'éruption du volcan Bagana, la frégate Vendémiaire a acheminé du fret humanitaire sur l'île de Bougainville.

Les forces françaises et papouasiennes s'entraînent ensemble lors des exercices bisannuels Équateur et Croix du Sud. Par ailleurs, la France assiste la Papouasie-Nouvelle-Guinée dans la lutte contre la pêche illégale. Depuis 2022 – et surtout depuis 2023 –, la coopération militaire s'est renforcée par le biais de rencontres entre autorités militaires, d'escales de bâtiments français en Papouasie-Nouvelle-Guinée et de formations militaires. Lors de son déplacement dans le Pacifique en juillet 2023, le président de la République a annoncé la création d'une académie du Pacifique, qui formera entre vingt et cinquante Papouasiens chaque année.

La France n'est pas le seul pays avec lequel la Papouasie-Nouvelle-Guinée développe ses relations en matière de défense et de sécurité. Outre son partenariat historique avec l'Australie, elle a récemment signé des accords de statut des forces ( status of forces agreements ou SOFA) avec la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, les États-Unis et l'Indonésie.

La Papouasie-Nouvelle-Guinée exclut toute coopération d'envergure avec la Chine. Les auditions que j'ai menées ont montré que les Papouasiens opèrent une distinction, voire une dichotomie, entre les contrats d'ordre économique et la coopération en matière de sécurité. La Chine est la bienvenue pour la seule coopération économique. Sur ce point, la Papouasie-Nouvelle-Guinée se distingue d'un autre État du Pacifique – les îles Salomon –, qui a conclu, en avril 2022, et renforcé, à l'été 2023, un partenariat de sécurité avec la Chine.

Dans ce contexte, choisir la France n'est pas anodin, d'autant que notre partenaire nous a fait confiance dans la rédaction de cet accord, reprenant intégralement la proposition française sans négociation.

J'en viens au contenu de l'accord. Ses vingt articles sont ceux que l'on trouve classiquement dans les accords de coopération en matière de défense et régissant le statut des forces signés par la France. Je me contenterai donc de présenter l'article 3, qui dresse la liste des formes de coopération possibles : échange d'expérience et visites ; formation et entraînement des forces ; conseil aux forces ; fourniture d'aide humanitaire et d'aide d'urgence ; transits et escales aériennes et maritimes. Les autres dispositions sont relatives à l'encadrement juridique de la coopération et au statut, ainsi qu'aux conditions de séjour des personnels. L'accord n'appelle aucune procédure de ratification par le Parlement de Papouasie-Nouvelle-Guinée.

J'en viens aux conséquences de l'accord. Jusqu'à présent, notre coopération en matière de défense était encadrée juridiquement par des instruments ad hoc et ponctuels, tels que des arrangements techniques. Ce texte permet de disposer d'un document de niveau intergouvernemental, donc plus pérenne et plus complet. Il s'agissait d'une exigence de notre partenaire pour renforcer notre coopération.

Notre coopération bilatérale en matière de défense ne sera véritablement effective que si la France lui attribue des moyens. Je me suis exprimé en ce sens devant les services du ministère des de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) et du ministère des armées.

Nos ambitions sont plus élevées que par le passé. Nous prévoyons un détachement d'instruction opérationnelle (DIO), deux escales de bâtiments et trois escales aériennes par an, soit 180 personnels, pour des durées de mobilisation allant de deux jours à quatre semaines. En outre, vingt à cinquante militaires papouasiens se rendront chaque année en Nouvelle-Calédonie dans le cadre de l'académie du Pacifique.

Compte tenu de ces objectifs, la création d'un équivalent temps plein (ETP) basé en Papouasie-Nouvelle-Guinée semble nécessaire pour assurer un suivi approfondi et une relation privilégiée de proximité avec ce partenaire. Il appartiendra au ministère des armées et au MEAE de déterminer le format le plus pertinent pour ce poste : attaché de défense, coopérant ou officier inséré dans un état-major des forces armées papouasiennes.

Le groupe d'études à vocation internationale sur les îles du Pacifique, que j'ai l'honneur de présider, se rendra probablement dans le Pacifique, plus particulièrement en Papouasie-Nouvelle-Guinée, à la fin de l'année 2024. Je serais ravi d'échanger avec vous sur les conclusions de ce déplacement, notamment avec MM. Herbillon et Metzdorf, co-rapporteurs d'une mission d'information de notre commission sur les enjeux et la place de la France dans l'Indopacifique.

Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

L'espace indopacifique est une réalité géographique pour la France, laquelle porte une voix basée sur les principes d'un ordre multipolaire, fondé sur un multilatéralisme juste, efficace et inclusif. Elle y défend ses intérêts, les intérêts de ses territoires et ceux de la région. Telle est la logique dans laquelle cet accord et nos relations avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée s'inscrivent.

Depuis plusieurs années, la France et la Papouasie-Nouvelle-Guinée ont développé une relation de coopération militaire. Notre relation de défense est conduite par les FANC, levier incontournable de la présence française dans le Pacifique Sud, ainsi que de notre intégration dans les dynamiques régionales de défense et de sécurité.

Juridiquement, cette coopération militaire est organisée par des instruments ad hoc, qui n'offrent pas un cadre suffisamment solide et protecteur pour développer et renforcer une coopération pérenne. Cet accord de bon sens est fondamental au sein de notre relation avec les autorités papouasiennes. Il offre des garanties protectrices à nos personnels respectifs dans le respect des deux parties. Il respecte les normes habituelles en matière de statut des forces à l'étranger et la souveraineté des deux États.

En approuvant cet accord, nous renforcerons la coopération entre la France et les pays du Pacifique Sud. Nous affirmerons également l'intégration des territoires d'outre-mer, qui me sont chers, dans une perspective stratégique. Le groupe Renaissance soutiendra le projet de loi.

Monsieur le rapporteur, comment concevez-vous le rôle et la place de la Papouasie-Nouvelle-Guinée au sein de la stratégie indopacifique de la France et les perspectives futures de coopération entre nos deux pays, par-delà le champ militaire ?

Le renforcement des liens militaires est en cours dans la région, ce dont témoigne la création de l'académie du Pacifique annoncée par le président de la République.

La France et la Papouasie-Nouvelle-Guinée ont signé un plan de coopération militaire 2024-2025, qui favorisera notamment les rencontres entre autorités militaires, les escales ainsi que les formations et les entraînements de forces armées.

Il y a une coopération environnementale, affirmée lors du One Forest Summit à Libreville, où le président de la République a pris plusieurs engagements, qu'il a précisés à Port Moresby. De nouveaux investissements sont prévus, notamment l'installation en mai 2024 d'un bureau d'Expertise France, filiale de l'Agence française de développement (AFD), qui contribuera à assurer la mise en œuvre de projets européens en matière de préservation de la forêt et de la biodiversité ; le président de la République a particulièrement insisté sur ce point.

Sur le volet économique, la Papouasie-Nouvelle-Guinée a acquis onze Airbus A220 en août 2023 ; leur livraison est prévue en 2025.

Ainsi, notre coopération s'inscrit dans une stratégie de rapprochement global et ne relève pas uniquement du domaine militaire.

La France, par le biais de ses territoires ultramarins, est une puissance du Pacifique. Dans les collectivités de Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et de Polynésie française vivent près de 560 000 compatriotes. Elles abritent une présence militaire permanente : les FANC et les forces armées de Polynésie française (FAPF) comptent plus de 2 800 militaires, sept navires de la marine nationale, neuf avions de transport ou de surveillance et sept hélicoptères. Enfin, la France dispose grâce à elles d'une zone économique exclusive (ZEE) étendue dans le Pacifique Sud.

En raison de notre présence dans cette zone et de son importance croissante aux plans économique, politique et stratégique, le président de la République a énoncé en 2018 la stratégie de la France dans l'Indopacifique. Notre groupe soutient les efforts déployés par le Gouvernement pour renforcer la présence française dans la région qui, demain encore plus qu'aujourd'hui, sera cruciale.

L'accord dont nous sommes saisis fait suite aux nombreux autres que nous avons conclus avec des pays de la région : Singapour, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, les Fidji, les Tonga et le Vanuatu. Il définit un cadre permettant le développement de la coopération militaire entre la France et la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Cette coopération militaire renforcée, avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée comme avec nos autres partenaires dans la région, est bénéfique à plusieurs titres. Elle contribue au développement de nos relations bilatérales, favorise l'inclusion régionale de nos collectivités d'outre-mer et renforce la sécurité des territoires de la nation, ainsi que la capacité d'intervention en cas de catastrophe naturelle.

Au Rassemblement national, nous soutenons les objectifs et les dispositions de l'accord du 31 octobre 2022.

L'accord que nous examinons vise à doter notre relation avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée d'un cadre juridique pérenne pour la coopération en matière de défense.

Puissance universelle et universaliste, notre pays a des intérêts à défendre et une voix à faire entendre dans chaque région du monde. Je regrette que notre commission ne soit saisie qu'aujourd'hui pour approuver ou non un accord signé le 31 octobre 2022, soit il y a plus de seize mois. Encore un peu et la représentation nationale n'aurait pas eu à se prononcer dans la première période de validité de cinq ans de cet accord !

D'apparence purement technique, plusieurs des vingt articles de l'accord contiennent toutefois des dispositions qui ne sont pas sans nous alerter. L'article 3 définit les domaines et les formes de la coopération par une liste non exhaustive. Après l'adoption de l'accord par la représentation nationale, les parties seront donc libres d'élargir les formes de coopération.

L'article 18 prévoit que les parties conviennent de la nécessité de conclure un accord sur la protection et l'échange d'informations et de matériels classifiés et protégés. Nous ne disposons d'aucune information complémentaire à ce sujet, ni dans l'exposé des motifs, ni même dans l'étude d'impact.

Par ailleurs, on lit dans celle-ci : « La signature de cet accord s'inscrit en outre plus largement dans la lignée de la stratégie de défense française dans l'Indopacifique et doit concourir à la mise en œuvre d'activités opérationnelles d'intérêt pour nos forces ». Nous sommes favorables au développement d'un maximum de relations dans le monde, la France étant présente sur tous les continents, mais nous refusons l'appellation « stratégie indopacifique ». Cette notion confuse provient directement de la doctrine nord-américaine, dans un contexte de pivot asiatique. En faisant nôtre ce concept, nous cantonnerions la France au rôle de faire-valoir des États-Unis d'Amérique dans leur confrontation avec la Chine. Pour gagner quoi ? L'humiliation de notre pays dans l'affaire des sous-marins australiens répond à cette question.

Nous devons avoir une doctrine strictement indépendante, dans cette zone comme ailleurs. Le groupe La France insoumise prône le non-alignement diplomatique, qui est le contraire de l'isolement et de la neutralité. Cela signifie que nous décidons souverainement des termes de notre indépendance avec le monde. La stratégie indopacifique est incompatible avec cet objectif.

Nous nous abstiendrons donc sur ce texte.

J'ai une interprétation radicalement différente de la stratégie indopacifique. Je pense que la France, dans cette zone, est en capacité de se présenter comme une troisième voie entre les États-Unis et l'Australie, d'une part, et la Chine, d'autre part, s'agissant notamment de la lutte contre le réchauffement climatique. C'est ce qui caractérise l'action du président de la République depuis plusieurs années : faire de la France le porte-voix de la lutte contre le réchauffement climatique pour les États insulaires, qui disposent de peu de visibilité.

L'accord en lui-même est classique. Sa rédaction n'introduit aucune nouveauté. S'agissant des domaines de coopération, elle inclut « toute autre forme de coopération de défense et de sécurité dont les parties conviennent d'un commun accord ». Elle est donc soumise à un accord entre les deux États. Je prends note de vos craintes mais les conteste.

La France joue depuis longtemps un rôle particulier dans le Pacifique, en raison de sa présence en Nouvelle-Calédonie. Le Pacifique constitue à bien des égards une région-clé des relations internationales, en raison notamment de la présence de plusieurs grandes puissances et de ses très vastes espaces maritimes, qui représentent autant d'enjeux économiques, militaires et environnementaux. Dans ce contexte, notre pays se doit de renforcer sa coopération avec les États de la région, notamment la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

L'accord dont nous sommes saisis vise à établir un cadre juridique pour la coopération en matière de défense, afin de protéger les personnels militaires des deux parties lorsqu'ils sont déployés sur le territoire de l'un ou de l'autre État.

S'il faut en saluer la signature, car il permet de renforcer notre stratégie indopacifique, qui fera l'objet d'un rapport d'information, il faut observer que la Papouasie-Nouvelle-Guinée a récemment renforcé ses relations bilatérales avec plusieurs puissances. Elle a signé en mai 2023 un pacte de sécurité avec les États-Unis ; il en est de même avec le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et l'Indonésie. Elle a également développé des relations économiques très fortes avec la Chine. La Papouasie-Nouvelle-Guinée n'est-elle pas en train de devenir un pays multi-aligné, sur le modèle de l'Inde ? Si tel est le cas, en cas de conflit régional, le soutien de ce pays mélanésien ne serait pas garanti.

Par ailleurs, compte tenu des leviers de puissance dont disposent la Chine et les États-Unis, quels moyens supplémentaires sont nécessaires à notre pays pour que la coopération avec la Papouasie-Nouvelle-Guinée pèse à l'aune des moyens déployés par nos alliés, notamment les États-Unis et l'Australie ?

Le groupe Les Républicains, soucieux de renforcer la présence française dans l'Indopacifique, votera le texte.

S'agissant du caractère multiple des relations nouées par la Papouasie-Nouvelle-Guinée, qui a conclu des accords dans différents domaines avec bon nombre de puissances, il faut rappeler que la Papouasie-Nouvelle-Guinée accorde une véritable confiance aux puissances occidentales. Elle est d'accord pour coopérer avec la Chine et d'autres États pour tout ce qui relève de l'économie, notamment la construction d'infrastructures, de ports et de routes. Sur les sujets sécuritaires, les Papouasiens n'ont pas fait le choix des îles Salomon, qui ont conclu un accord stratégique avec la Chine, non sans conséquences – elles se sont détournées de Taïwan pour se rapprocher de Pékin. Telles ne sont pas la vision et la façon d'agir de la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

La Papouasie-Nouvelle-Guinée revêt un caractère stratégique pour la présence française dans le Pacifique Sud. Seul pays de l'Union européenne présent dans la zone, la France participe, aux côtés de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande, aux opérations régionales en matière de sûreté maritime et d'assistance humanitaire en cas de catastrophe naturelle. La coopération se déploie également sur le plan économique, ainsi qu'en matière de lutte contre le réchauffement climatique et de préservation de la biodiversité, notamment par le biais de l'AFD. Ces relations divergent de celles que la Papouasie-Nouvelle-Guinée entretient avec la Chine, lesquelles se bornent aux infrastructures.

Face à la montée des tensions entre les États-Unis et la Chine et à la vulnérabilité des territoires de la région liée aux bouleversements climatiques, il est impératif de consolider notre coopération avec tous les pays concernés, au premier rang desquels la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

À l'heure actuelle, cette coopération est organisée juridiquement par des instruments ad hoc – arrangements techniques ou accords par échange de notes verbales –, qui ne fournissent pas un cadre suffisamment solide et protecteur pour assurer une coopération pérenne entre nos deux pays. Tel est bien l'objet de l'accord signé entre la France et la Papouasie-Nouvelle-Guinée à Port Moresby le 31 octobre 2022. Il régit les formes et les domaines de la coopération militaire opérationnelle, notamment dans les domaines de l'armement, de la technologie et de la recherche. Il offre un cadre juridique protecteur aux déploiements de personnels.

Cet accord s'inscrit dans la stratégie de la France dans l'Indopacifique. Il participe à la mise en œuvre opérationnelle d'intérêts pour nos forces. Il nous dote du cadre juridique solide dont nous avons besoin pour renforcer la coopération entre nos deux pays en matière de défense.

Le groupe Démocrate votera donc le texte.

Ce texte d'une facture très classique s'inscrit dans la stratégie de la France dans l'Indopacifique, que la situation préoccupante à l'Est de l'Europe ne doit pas nous faire oublier.

Le groupe Socialistes et apparentés soutient la signature d'accords bilatéraux de coopération avec les pays du Sud global, afin d'œuvrer à un multilatéralisme tous azimuts et de ne pas alimenter l'idée fausse d'un repli des pays occidentaux dans l'entre soi. Cet accord a également un sens en raison de la proximité des territoires d'outre-mer néocalédonien et polynésien.

Nous voterons le texte.

Depuis 2018, la France dispose d'une stratégie pour l'Indopacifique. Nos priorités dans cet espace sont multiples : la défense et la sécurité de nos territoires ultramarins ; la promotion et la défense de la règle de droit et du multilatéralisme garantissant les principes de libre circulation et d'accès aux espaces communs ; le renforcement de la stabilité régionale ; la prise en compte des effets du changement climatique.

Cette stratégie s'accompagne d'une présence militaire permanente, assurée par les FANC. Ces dernières ont organisé de nombreuses missions et exercices communs avec nos partenaires dans la région – l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Les FANC ont notamment participé, du 23 avril au 6 mai 2023, à l'exercice Croix du Sud. Destiné à préparer des interventions d'urgence, il est le plus grand exercice multilatéral jamais mené dans le Pacifique Sud. Avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, nos forces sont venues en soutien à la Papouasie-Nouvelle-Guinée dans la crise sanitaire du coronavirus.

Malgré ces nombreuses coopérations effectives, la France et la Papouasie-Nouvelle-Guinée ne disposaient pas, jusqu'à présent, de SOFA. L'intervention de personnels militaires devait systématiquement faire l'objet d'accords ad hoc : arrangements techniques ou échanges de notes verbales.

Compte tenu de nos intérêts dans la zone indopacifique et de l'intensification probable de nos opérations sécuritaires et humanitaires dans la région, il semble essentiel de fournir un cadre pérenne à la coopération militaire entre nos deux pays.

Le groupe Horizons et apparentés accueille favorablement cet accord et salue les avancées de la Papouasie-Nouvelle-Guinée vers l'abolition de la peine de mort, qui l'ont rendu possible.

Il est exact que l'abolition de la peine de mort a permis d'accélérer la finalisation de l'accord. La France peut jouer un rôle en faveur des droits de l'homme par le biais de la négociation d'accords de défense.

Nous en venons aux questions posées à titre individuel.

D'après l'article 18 de l'accord signé à Port Moresby, les parties conviennent de la nécessité de conclure un accord de sécurité relatif à la protection et à l'échange d'informations et de matériels classifiés et protégés. L'étude d'impact énonce que les négociations relatives à l'accord ont été lancées en 2013. Pourquoi n'a-t-il pas été possible, en dix ans, de s'accorder sur la protection et l'échange des données classifiées ? Avez-vous connaissance de négociations en cours sur un accord de sécurité en ce sens ?

Par ailleurs, quel est l'effectif des forces militaires de Papouasie-Nouvelle-Guinée ?

S'agissant de la négociation de l'accord, les négociations ont effectivement traîné en longueur.

S'agissant de votre seconde question, l'armée de la Papouasie-Nouvelle-Guinée n'est pas particulièrement bien fournie. Elle compte un peu plus de 3 500 soldats, dont 3 300 pour sa seule composante terrestre. Le pays doit faire face à des conflits tribaux très violents. J'ai appris, lors des auditions, que les autorités comptent doubler ces effectifs à l'horizon 2030.