Le mois dernier, le groupe Démocrates (MoDem et Indépendants) avait inscrit à l'ordre du jour de sa journée réservée en séance publique la proposition de loi de Maud Petit visant à permettre le transfert de trimestres de retraite au sein du couple. Vous avez, Madame la rapporteure, entrepris un important travail préparatoire en vue de l'examen en commission de ce texte. Ce travail vous a permis de faire apparaître un certain nombre de constats, mais également les difficultés techniques que pourrait représenter votre proposition de loi. Votre groupe a alors décidé de retirer ce texte de l'ordre du jour, mais il nous paraît utile de prendre connaissance des travaux que vous avez effectués sur ce sujet, notamment dans la perspective d'une prochaine réforme des retraites.

Je suis très heureuse, mes chers collègues, de vous retrouver ce matin pour vous expliquer les raisons qui nous ont poussés à retirer cette proposition de loi de la « niche » du groupe Démocrate (MoDem et Indépendants).

À l'occasion de sa journée réservée du jeudi 6 octobre dernier, le groupe avait fait le choix d'inscrire à l'ordre du jour la proposition de loi que je portais, visant à permettre le transfert de trimestres de retraite au sein du couple. À la suite de travaux préparatoires, et grâce aux auditions que j'ai pu mener en tant que rapporteure, nous avons pris la décision, avec le président du groupe, M. Jean-Paul Mattei, et en responsabilité, de la retirer de l'ordre du jour, avant même son examen en commission.

Comme vous le savez, les conditions dans lesquelles nous sommes parfois amenés à définir les textes que nous pouvons examiner lors des niches parlementaires ne nous permettent pas toujours d'accompagner ceux-ci d'études d'impact précises et documentées. Je veux donc profiter de l'occasion qui m'est donnée ici pour vous présenter les résultats de mes travaux et exposer les raisons qui ont conduit à ce retrait. Celles-ci tiennent tant à la complexité de la mise en œuvre de la proposition de loi qu'à son imparfaite adéquation aux objectifs que nous poursuivions avec mon groupe.

Cela étant, les travaux que nous avons menés ont le mérite d'ouvrir des perspectives sur d'autres réflexions que nous pourrons avoir prochainement au sein de cette Assemblée pour améliorer l'égalité entre les femmes et les hommes dans la constitution des droits à la retraite.

Avant toute chose, permettez-moi de faire quelques rappels préalables sur le fonctionnement de notre système de retraite. Comme vous le savez, les pensions de retraite sont des avantages contributifs, c'est-à-dire qu'elles sont servies aux retraités en contrepartie des cotisations qu'ils ont versées tout au long de leur carrière. C'est un droit personnel, qui s'attache à l'individu et non au couple. Toute personne qui a cotisé à un régime d'assurance vieillesse peut donc faire valoir ses droits à la retraite dès lors qu'elle a atteint l'âge légal de départ. Le montant de retraite dépend alors du salaire annuel moyen de l'assuré, auquel est appliqué un taux qui ne peut excéder un maximum, appelé « taux plein », fixé à 50 %.

Toutefois, pour bénéficier d'une retraite à taux plein, c'est-à-dire sans décote, une personne qui souhaite liquider ses droits doit non seulement avoir atteint l'âge légal de départ à la retraite, mais aussi avoir validé une durée minimale d'assurance. Cette durée, exprimée en trimestres, varie selon les générations entre 167 et 172 trimestres.

Or, force est de constater qu'au sein d'un couple, les durées d'assurance validées peuvent varier grandement entre les conjoints. En permettant le transfert de trimestres de retraite, nous voulions donc permettre à deux personnes mariées, pacsées ou en concubinage de pouvoir partir à la retraite de façon concomitante lorsque l'une d'entre elles n'avait pu valider une durée d'assurance suffisante.

Cette proposition n'était cependant pas sans poser des problèmes de mise en œuvre d'une technicité redoutable.

Comme l'ont justement rappelé les caisses d'assurance vieillesse, la notion de couple n'existe pas dans notre système de retraite. Il aurait donc fallu rebâtir totalement l'architecture de leurs systèmes d'information afin qu'ils puissent intégrer cette donnée, nécessaire à l'application de la proposition de loi.

Par ailleurs, en permettant de transférer à son conjoint des trimestres validés personnellement, le dispositif questionnait la philosophie même du système de retraite français, fondé sur la répartition. Il introduisait en effet une notion de patrimonialisation des droits à la retraite qui en aurait bouleversé les fondements.

En outre, le fait d'ouvrir l'éligibilité du transfert de trimestres aux concubins créait un réel risque d'abus, dans la mesure où cette notion n'est pas clairement définie. Il est à noter d'ailleurs que les rares éléments de conjugalisation du système ne sont aujourd'hui ouverts qu'aux couples mariés – je pense en particulier aux pensions de réversion.

De plus, la proposition de loi permettait des transferts entre personnes relevant de régimes d'assurance vieillesse différents. Nous le savons, le système de retraite est particulièrement complexe, avec de nombreux régimes qui connaissent des règles distinctes. Or, la valeur d'un trimestre n'est pas nécessairement harmonisée entre les régimes, ce qui rendait nécessaire de définir une méthode de conversion des trimestres et d'assurer les compensations financières entre chaque régime.

Il était enfin particulièrement délicat d'apprécier l'impact du dispositif sur les retraites complémentaires et les pensions de réversion.

La proposition de loi soulevait donc d'importants problèmes d'ordre technique et opérationnel qui justifiaient de ne rien adopter dans la précipitation. Aucun de ces problèmes n'était cependant insurmontable s'il s'était avéré que la proposition de loi répondait avec efficacité à une véritable nécessité sociale.

Or, malgré des intentions louables, la proposition de loi présentait surtout le risque d'aggraver les situations d'inégalités entre les femmes et les hommes.

L'objectif de la proposition de loi était plus particulièrement de favoriser l'équité entre les femmes et les hommes en matière de conditions de liquidation de leur retraite. Nous avons en effet tous rencontré dans nos circonscriptions le cas de mères de famille qui ont interrompu leur carrière pour élever leurs enfants et qui, une fois arrivées à l'âge de partir à la retraite, se sont retrouvées face à un terrible dilemme : faire le choix de partir avec une décote, et donc une plus faible pension, ou repousser leur départ, parfois plusieurs années après leur conjoint. Cette situation est une réalité pour de nombreuses femmes. De fait, pour la génération née en 1950, les femmes validaient en moyenne huit trimestres de moins que les hommes. L'écart était de 41 trimestres pour les femmes de la génération de 1928.

Les auditions que j'ai menées ont toutefois mis en lumière le fait que cette situation était en passe de s'inverser : selon les données issues du rapport d'évaluation des politiques de sécurité sociale de 2022, les femmes ayant liquidé leur retraite au régime général en 2021 avaient validé une durée moyenne de 161 trimestres, soit un trimestre de plus que les hommes. C'est un basculement historique par rapport aux générations précédentes.

Les projections du rapport annuel du Conseil d'orientation des retraites tendent même à montrer que cette tendance devrait se renforcer à l'avenir : pour les générations nées entre 1974 et 2000, la durée d'assurance des femmes représenterait en moyenne 105 % de celle des hommes. Cette évolution, dont il faut bien évidemment se réjouir, se vérifie dans l'ensemble des principaux régimes, quoiqu'avec un léger retard concernant les affiliées de la mutualité sociale agricole.

Comment expliquer ce basculement historique et, disons-le clairement, encore mal perçu par nos concitoyens ? La résorption progressive de l'écart de durée d'assurance entre les femmes et les hommes résulte en réalité de la conjonction de deux facteurs.

D'une part, depuis 1970, l'intégration croissante des femmes au marché du travail a conduit à ce qu'une part de plus en plus importante d'entre elles justifie d'une carrière complète. Selon la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, la proportion de femmes à carrière complète a ainsi progressé, passant de 35 % des retraitées de la génération 1926 à 56 % de celles de la génération 1950. Cette progression est beaucoup plus marquée pour les femmes que pour les hommes.

D'autre part, les femmes bénéficient davantage de trimestres validés au titre des droits familiaux de retraite que les hommes. Les droits familiaux de retraite sont des dispositifs de solidarité mis en place pour atténuer l'impact de l'arrivée des enfants sur la constitution des droits à la retraite.

Deux dispositifs permettent aux personnes concernées de valider des trimestres sans avoir besoin de cotiser personnellement : d'une part, l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), créée en 1972, qui permet d'assurer une couverture vieillesse aux bénéficiaires de certaines prestations familiales, telles que le complément familial, la prestation d'accueil du jeune enfant ou l'allocation journalière de présence parentale, et qui s'interrompent de travailler ou réduisent leur activité pour élever leurs enfants ; d'autre part, les majorations de durée d'assurance qui sont attribuées aux parents au titre de la maternité, de l'adoption et de l'éducation de leurs enfants.

Nous avons pu observer au cours de nos travaux que ces dispositifs étaient particulièrement méconnus par leurs bénéficiaires : selon la Caisse nationale des allocations familiales, 70 % des personnes interrogées en 2016 ne connaissaient pas l'AVPF alors qu'elles en étaient bénéficiaires. Cela s'explique notamment par une affiliation en général automatique et par le fait que les droits ne se matérialisent qu'au moment du départ à la retraite. Selon une enquête de 2020 du groupement d'intérêt public (GIP) Union Retraite, seule la moitié des femmes interrogées parmi les 25–35 ans savent que le calcul de leur retraite tient compte de la présence d'enfants.

De facto, ces dispositifs de droits familiaux bénéficient beaucoup plus fortement aux femmes qu'aux hommes puisqu'elles sont bien souvent celles qui assument l'éducation des enfants. Les droits familiaux représentent aujourd'hui 23 % de la durée validée par les femmes contre moins de 7 % de celle des hommes. Ainsi, dès lors que les durées d'assurance des hommes sont plus courtes que celles des femmes, ce sont essentiellement eux qui auraient bénéficié du dispositif de la proposition de loi. Des simulations fournies par les services montraient ainsi que 75 % des gains financiers de la mesure auraient bénéficié à des hommes.

Or, malgré des évolutions positives depuis plusieurs années, les hommes continuent de bénéficier d'un niveau de pension plus élevé que les femmes. En 2020, le montant des pensions moyennes des femmes représentait 75 % de celles des hommes, et le rapport remis au Gouvernement le 10 mai 2021 par nos collègues Nicolas Turquois et Lionel Causse identifiait à 75 % la part des femmes parmi les retraités touchant moins de 1 000 euros par mois.

Cette situation résulte en particulier de facteurs liés au fonctionnement du marché du travail, lesquels ont été largement documentés par d'autres travaux parlementaires tels que celui commis par nos collègues Marie-Noëlle Battistel et Sophie Panonacle en juin 2019 sur la séniorité des femmes. Aujourd'hui encore, les femmes sont plus nombreuses à exercer un emploi à temps partiel, et leur niveau de salaire est plus faible que les hommes toutes choses égales par ailleurs.

En outre, l'arrivée des enfants dans le foyer exerce des effets importants sur les carrières et les salaires des femmes, effets qui ne s'observent pas pour les hommes. Le taux d'emploi des mères décroît avec le nombre d'enfants : en 2020, 39 % des mères de trois enfants ou plus sont en emploi, contre 70 % des mères n'ayant qu'un seul enfant. À l'inverse, le recours au temps partiel augmente avec le nombre d'enfants : la part des femmes travaillant à temps partiel est de 44 % pour les mères de trois enfants, contre 23 % pour les femmes sans enfant. Enfin, s'agissant du salaire, les mères subissent une perte de salaire horaire de l'ordre de 5 % par enfant, pendant au moins les cinq années suivant leur naissance.

Cette situation aggrave des inégalités pourtant déjà importantes. Ainsi, en 2019, l'écart de salaire moyen entre les femmes et les hommes était de 23 %, dont les deux tiers liés à un plus faible salaire horaire. Cela se répercute nécessairement sur le niveau des pensions puisque leur calcul se fonde sur le salaire annuel moyen de chaque retraité.

Face à ce constat, nous ne pouvions donc pas maintenir un texte dont nous nous rendions compte que ses effets auraient contribué à aggraver une situation déjà inéquitable entre les femmes et les hommes. Vous connaissez mon engagement sur le sujet.

Telles sont les raisons pour lesquelles je tenais, mes chers collègues, à vous faire part des résultats de mes travaux.

Pour conclure, je tiens à partager avec l'ensemble d'entre vous, qui êtes de sensibilités politiques différentes, quelques pistes qui pourront utilement faire l'objet de réflexions au sein de notre Assemblée dans la perspective d'améliorer l'équité entre les femmes et les hommes en matière de droits à la retraite.

Premièrement, la durée d'assurance n'est pas le levier le plus efficace pour réduire l'écart des pensions entre les femmes et les hommes.

Deuxièmement, il convient plutôt d'agir sur le montant des pensions, via la réduction des inégalités de salaires et un meilleur partage de la charge liée à l'arrivée des enfants.

Or, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale publié en octobre dernier, les droits familiaux à la retraite ont tendance à surcompenser la durée d'assurance perdue par les femmes par rapport aux hommes du fait des interruptions ou réductions d'activité pour s'occuper des enfants sans parvenir à compenser les pertes de salaires associées.

À ce titre, et outre la poursuite des efforts consacrés à la lutte contre les discriminations salariales entre les femmes et les hommes, une réflexion pourrait être menée sur une réforme des dispositifs familiaux de retraite autour de deux idées-forces : une harmonisation de ces dispositifs entre régimes, d'une part, pour limiter certaines situations contestables sur le plan de l'équité ; une meilleure articulation avec les politiques visant à concilier vie familiale et vie professionnelle, d'autre part, en particulier dans la perspective de la mise en place d'un service public de la petite enfance.

Voici, chers collègues, les conclusions auxquelles je suis parvenue, et que je souhaitais partager avec vous.

Cette proposition de loi permettant le transfert de trimestres de retraite au sein des couples français est une véritable avancée sociale pour nos compatriotes. Il est effectivement nécessaire d'établir une réelle égalité au sein des couples de Français qui se retrouvent face au défi de la retraite.

Toutefois, il serait bon que vous nous précisiez si cela doit s'effectuer uniquement à titre gratuit. En effet, quels seront les outils pénaux afin de prévenir une fraude éventuelle, telle que le concubinage de circonstance moyennant finance ? Évitons à tout prix que des cas tels que le mariage blanc pour la naturalisation se réitèrent à travers votre proposition de loi. Si le délit de mariage de complaisance existe bien, il ne concerne pas ceux qui détournent l'institution du mariage avec pour seul objectif d'obtenir un titre de séjour. Dans le cas présent, sauriez-vous prendre les mesures adéquates en vue de préserver la nature du mariage, des pactes et du concubinage ?

Je vais répondre très simplement à votre question. Si nous sommes là ce matin, c'est parce que la proposition de loi a été retirée de l'ordre du jour : elle ne sera examinée ni en commission ni en séance. Je vous ai en effet fait part à l'instant des complexités de sa mise en œuvre. Le point que vous avez soulevé s'agissant du concubinage – et vous avez notamment indiqué un risque de mariage de complaisance – fait partie des éléments qui nous ont conduits à retirer la proposition de loi. En effet, il est difficile de prouver le concubinage dans notre pays : c'est l'une des raisons pour lesquelles nous avons souhaité retirer la proposition de loi, qui ne sera pas examinée. Il n'y a donc pas d'inquiétude à avoir quant à d'éventuels mariages de complaisance.

Sous la précédente mandature, j'avais également, sur ce même sujet, formulé une proposition de loi et communiqué dans ma circonscription : nous recevons encore aujourd'hui de nombreux courriels de personnes qui s'interrogent sur l'avancée de cette proposition, qui est considérée comme une mesure de justice sociale. Nous nous devons de poser cette question, tant pour les femmes que pour certains hommes : je pense notamment à nos agriculteurs, dont le montant de retraite est calculé sur une carrière complète. Ces personnes ont souvent été aides familiales, avec des années à zéro, et se retrouvent donc avec de très petites retraites. Aujourd'hui, beaucoup de femmes d'agriculteurs travaillent à l'extérieur, et ce don de trimestres serait donc pertinent.

Il ne faut donc pas repousser totalement cette proposition de loi. J'ai été très déçue par votre décision de retirer cette proposition, car il s'agit d'un sujet que je porte également. Nous avons un travail à mener tous ensemble pour faire avancer ce sujet et favoriser la justice sociale. Je rappelle que notre rôle ici est de faire la loi : je veux bien entendre que le sujet soit complexe et technique, mais nous ne devons pas pour autant abandonner nos projets. Il appartient en effet à nos administrations d'apporter des réponses.

Je suis parfaitement d'accord avec vous : ce n'est jamais la complexité qui m'empêche de faire quoi que ce soit. Ainsi, pour la déconjugalisation de l'allocation aux adultes handicapés, j'étais persuadée dès le départ qu'il était nécessaire de le faire, même si cela promettait d'être complexe. Je vous rejoins donc totalement sur ce point.

J'ai précisé en introduction de mes propos qu'il ne fallait pas se précipiter pour travailler sur ce texte. Il peut rester des pistes d'amélioration sur un quelconque transfert : il est nécessaire d'y réfléchir. Cependant, en l'état actuel des choses, au moment où la proposition de loi devait être examinée en commission, puis en séance, elle n'atteignait pas son but. Il convient bien de distinguer deux éléments : la complexité, d'une part, qui ne m'arrête pas, et d'autre part le fait que nous n'atteignions pas notre cible. Ceci explique notre décision de la retirer.

Je vous remercie pour le travail de fond qui a été mené : il est satisfaisant de constater en commission que nous sommes capables d'aller plus loin sur les sujets, car parfois nous avons l'impression de balayer des sujets de société extrêmement importants sans prendre le temps de discuter et d'échanger. Merci donc pour la qualité de votre travail.

Les pistes recherchées sont intéressantes pour une meilleure équité entre les hommes et les femmes. Je pense également que la société évolue : on le voit au travers de chiffres concrets, mais également au travers d'exemples personnels, avec des hommes qui prennent leur part du travail au sein de la maison, du couple et de la famille. On ne peut que s'en féliciter, même si cela doit être tout à fait normal. Ils prennent également leur part de l'organisation de la vie familiale pour permettre aux femmes de travailler davantage et de travailler mieux : il est important de le souligner.

Je n'en maîtrise pas forcément les tenants et aboutissants, mais je sais qu'il existe un mécanisme de rachat de trimestres : cela peut faire partie de l'organisation au sein du couple dans le choix du parcours de vie, notamment si le mari rachète des trimestres qui pourraient bénéficier, au sein du couple, à une meilleure revalorisation de la pension de retraite de la femme.

Nous savons que nous aurons un important travail à mener sur la réforme des retraites. J'espère que nous aurons également dans ce cadre la meilleure qualité d'échanges, comme nous avons pu l'avoir ce matin, afin de parvenir à intégrer cette notion de vie commune et d'équité entre les hommes et les femmes dans le travail de fond qui sera mené sur la réforme des retraites.

En tous les cas, merci pour votre travail. Je resterai attentive à la poursuite de vos travaux.

Je vous remercie pour la présentation.

Nous n'accueillons pas avec hostilité le principe de l'opportunité d'une redistribution au sein des ménages, ici sous la forme conjugale. En revanche, j'ai une interrogation de principe par rapport à d'autres solutions qui pourraient être apportées à ce problème. On voit bien l'avantage de ce que vous proposez, avec un transfert direct au sein du couple, afin de limiter des inégalités professionnelles et salariales antérieures, qui ont conduit aux situations que vous avez décrites, consistant en un âge effectif de départ à taux plein différent pour les femmes et les hommes.

Cela étant, quel est l'avantage de la formule que vous proposez par rapport, par exemple, à une augmentation du plafond de la sécurité sociale ? Jusqu'à 3 600 euros, on cotise pour les caisses nationales d'assurance vieillesse et, lorsqu'on perçoit davantage, on ne cotise presque plus. Ce plafond permet à environ 10 % des hommes de sous-cotiser, contre un peu moins de 5 % des femmes. Quel est donc l'avantage d'une redistribution directe des trimestres par rapport à l'option conduisant les gros revenus à plus cotiser, ce qui conduirait des hommes à cotiser davantage et des femmes à recevoir davantage au sein des caisses nationales d'assurance vieillesse – et ce, sans passer par des formes de relations à caractère conjugal ?

Je répondrai tout d'abord à Madame Gruet : il me semble nécessaire d'avoir une réflexion sur le dispositif d'AVPF, qui date de 1972 et qui n'est pas aujourd'hui très bien perçu ni très bien utilisé. Si nous voulons favoriser l'équité au sein du couple, il serait pertinent de réviser ce dispositif afin de le rendre plus visible, plus simple d'utilisation, car il n'est pas suffisamment connu ni suffisamment effectif.

Pour répondre à M. Clouet, je vous rappelle que la proposition de loi a été retirée. Votre question est très technique, et je ne suis pas une grande technicienne du système des retraites. Nous n'avons pas eu l'occasion d'aborder ce point en particulier : je ne suis donc pas en mesure de vous donner une réponse sur ce sujet aujourd'hui.

J'ai une remarque en ma qualité de nouveau député. Quand on arrive ici, on a souvent un projet qu'on souhaite pousser et travailler avec des administrateurs. Je trouve donc très belle la réflexion qui a été menée. J'avais trouvé difficile l'annonce du retrait de ce texte. Je vous remercie vivement d'avoir pris le temps ce matin de revenir vers nous avec des éléments qui peuvent nous servir dans la réflexion des prochains mois concernant la retraite. Je souhaite que, dans le cadre des travaux que nous aurons à mener, nous ayons le courage de faire ce qui a été fait ce matin.

Merci pour ces propos, qui me touchent énormément.

Il est vrai qu'il n'est pas évident, quand on est parlementaire, de se lancer dans une proposition de loi : on a en effet peu d'occasions de mener de tels travaux et de les inscrire au sein d'une niche. Cette situation est particulière, car j'avais envie de porter cette proposition de loi, qu'intuitivement je pensais belle. Je sais que beaucoup de personnes y comptaient. Heureusement que, au sein de notre Assemblée, nous avons la possibilité de mener des travaux d'audition. Nous avons un personnel et des outils de grande qualité, qui nous permettent de travailler nos textes.

En me rendant compte que ce n'était pas viable, je ne pouvais pas me permettre de pousser cette proposition juste pour avoir mon nom sur un texte de loi. C'est donc en responsabilité que j'ai prévenu le président Jean-Paul Mattei pour lui annoncer que ce texte n'était pas viable en l'état actuel des choses. Je tenais à revenir vers vous pour vous en expliquer les raisons, afin que d'autres écueils ne soient pas commis par d'autres sur ce sujet. À présent, nous avons les outils pour travailler sur d'autres sujets, essentiellement sur les rémunérations.

Merci encore une fois pour la qualité de votre travail, Madame la rapporteure, ainsi que pour votre sens des responsabilités. Il est en effet important d'être responsable quand on est politique : il faut être force de proposition, mais également savoir se poser la bonne question pour savoir si on va dans le bon sens.