Intervention de Anne Devreese

Il était important pour le CNPE d'être associé à cette commission d'enquête dès son ouverture pour partager nos préoccupations et nos propositions. Bien que le temps imparti soit court, je débuterai cette intervention et vous expliquerai les raisons pour lesquelles j'ai souhaité être accompagnée par Mme Céline Truong et le docteur Nathalie Vabre, avec l'accord des membres du bureau. Elles interviendront ensuite dans les échanges. Nous vous avons déjà transmis plusieurs textes élaborés et validés par les membres du Conseil national, qui répondent en partie à vos interrogations. Nous pourrons y revenir lors des échanges. Nous avons également pris note de votre demande de réponse écrite et formelle dans les trois semaines aux questions de votre questionnaire, que nous trouvons très complet et intéressant.

Vous avez rappelé que le CNPE rassemble les acteurs principaux de la protection de l'enfance, au-delà des appartenances catégorielles et des clivages partisans : services de l'État, représentants des collectivités, associations gestionnaires d'établissements et services, associations d'anciens de l'aide sociale à l'enfance (ASE), familles, réseaux professionnels et personnes qualifiées. Nous visons à fédérer ces acteurs autour de propositions constructives.

Avant d'aborder la crise actuelle de l'ASE et plus largement des institutions prenant soin des enfants, je souhaite souligner les avancées considérables du secteur ces dernières années. Ces progrès, largement traduits dans les lois récentes, expliquent en partie la période de transition difficile et à haut risque que nous traversons actuellement. Ces avancées se manifestent principalement de deux manières, ce qui a conduit les acteurs du secteur à parler de changements de paradigme structurants et récents, bien qu'ils soient soutenus depuis plusieurs années par diverses lois.

Le premier changement de paradigme concerne la gouvernance. Aujourd'hui, il est admis – et je pense que plus personne ne remet en question ce sujet – que la politique publique de protection de l'enfance est à la fois interministérielle et décentralisée. Lors de la naissance du CNPE en 2016, l'idée même d'un Conseil national était très débattue et contestée. Aujourd'hui, cette question est intégrée et il est rare d'entendre des acteurs, quel que soit leur domaine, contester le caractère régalien de la protection des enfants en danger. Cette avancée a conduit à la constitution du CNPE et a renouvelé la gouvernance de cette politique publique qui se traduit concrètement par des progrès significatifs dans la vie quotidienne des enfants. Par exemple, depuis quelques années, des crédits dans les lois de financement de la sécurité sociale sont consacrés, au titre de la santé, à la situation des enfants protégés. Un décret récent a introduit des mesures spécifiques pour les enfants de l'ASE dans le domaine scolaire. Il prévoit des critères plus favorables dans l'examen des candidatures et des choix d'orientation de ces enfants dans Parcoursup.

Ainsi, les questions relatives à la prise en compte des besoins fondamentaux des enfants confiés à l'ASE, et plus largement des enfants protégés, sont devenues des priorités dans les politiques publiques régaliennes. Ce premier changement de paradigme remet en question l'idée que le département serait le seul chef de file de la protection de l'enfance, un terme qui, d'ailleurs, n'est pas inscrit dans la loi. Le département est chef de file de l'action sociale, ce qui est différent. Depuis quelques années, il est reconnu que la protection des enfants en danger ne se limite pas au champ de l'action sociale, bien qu'elle y soit étroitement liée. Nous observons de plus en plus que la protection des enfants en danger constitue un enjeu majeur de politique publique en matière de santé, mais également en termes d'insertion sociale et professionnelle.

Le second changement de paradigme, qui représente une avancée considérable ces dernières années, réside dans le recentrage de cette politique publique sur l'enfant, en prenant en compte ses besoins fondamentaux et en respectant ses droits. Traditionnellement, notre système était largement centré sur les défaillances parentales. Désormais, nous nous orientons vers un système qui prend en compte la diversité des besoins fondamentaux de l'enfant. Cette dimension se traduit notamment depuis 2016 par la démarche de consensus sur les besoins fondamentaux des enfants, qui demeure une référence pour tous les intervenants en protection de l'enfance. Ces deux changements de paradigme sont portés par les lois récentes de 2007, 2016 et 2022. Cependant, ces évolutions n'ont été possibles que grâce à deux avancées majeures très récentes.

Il s'agit tout d'abord de l'évolution considérable des connaissances dans ce domaine, avec des appuis scientifiques de plus en plus affirmés à cette politique publique. Cela permet aujourd'hui de porter une attention particulière aux tout-petits, car nous en savons davantage sur les conditions de leur développement et sur les conséquences de l'exposition à des expériences d'adversité durant l'enfance, tant sur le développement de l'enfant que sur sa vie à l'âge adulte. Ces connaissances extrêmement récentes marquent cette politique publique et ont largement inspiré le législateur récemment. Les recherches, bien qu'encore insuffisantes, se sont multipliées ces dernières années dans le champ précis des enfants de l'ASE, les sortant ainsi de l'invisibilité dans laquelle ils étaient. Ces connaissances deviennent de plus en plus précises. Le programme des 1 000 premiers jours en est une illustration, mais ce n'est pas le seul. Ces évolutions des connaissances scientifiques nous amènent à intervenir différemment auprès des enfants victimes de violences conjugales ou de prostitution. Désormais, nous disposons de résultats scientifiques qui nous permettent de les reconnaître comme des enfants en danger et de modifier nos pratiques en conséquence.

L'autre condition ayant permis ces avancées considérables est la prise de parole des premiers concernés. Vous avez choisi de débuter les travaux de votre commission en auditionnant des personnes concernées par l'ASE, convaincus, comme nous le sommes au CNPE, de la nécessité de prendre en compte les savoirs d'expérience pour construire les politiques publiques et comprendre leurs enjeux. C'est l'un des points forts du CNPE, qui a vu en 2022 la dimension des savoirs d'expérience davantage prise en compte, grâce à un nouveau collège des personnes concernées, enfants et familles, largement renforcé par la réforme, la loi du 7 février 2022 et surtout le décret qui a suivi celle-ci fin 2022.

Grâce à ces évolutions, nous travaillons différemment aujourd'hui. Ce qui est paradoxal et qui nous laisse penser que nous sommes dans une période de transition à la fois à haut risque et à haut potentiel, c'est que l'ASE n'a probablement jamais été autant attaquée au moment où elle s'efforce de mieux fonctionner. C'est un point d'ancrage très fort au CNPE : il n'y a pas de nostalgie d'un temps ancien. Il nous semble, au contraire, que nous avons beaucoup progressé sur de nombreux sujets, tels que la santé de l'enfant, l'éducation et la participation. Nous prenons mieux en compte la parole des enfants, qui participent davantage aux décisions les concernant. Cependant, il ne suffit pas de formuler nos intentions pour qu'elles se concrétisent dans la vie quotidienne de ces enfants et des professionnels qui s'en occupent. Il faut des réponses structurelles. Dans le secteur particulier de la protection de l'enfance, la simple promulgation de la loi ne suffit pas à provoquer des changements immédiats. Nous héritons d'un système fondé sur des approches caritatives très anciennes, datant du XIXe siècle, et un modèle très paternaliste. Il faudra donc des années pour instaurer de nouvelles pratiques professionnelles. Ces changements sont en cours, mais nous nous interrogeons sur leur déploiement effectif dans un contexte de crise institutionnelle sans précédent.

Le CNPE a été parmi les premiers à alerter, dès le mois de septembre 2023, sur les événements à venir. Malheureusement, ce que nous avions anticipé alors s'est confirmé par la suite. Grâce à la force de nos réseaux et à la pluralité des membres du Conseil, nous avions perçu les prémices de cette crise dès l'automne 2023. Certains affirment que l'ASE est constamment en crise. Avant chaque grande loi, cette crise a été évoquée. Avant la loi de 2007, les drames d'Angers et d'Outreau avaient profondément secoué les institutions de l'ASE, mettant en cause les dispositifs de signalement, ce qui a conduit à des réformes ultérieures. Peu de temps avant la loi de 2016, Céline Gréco et Lyes Louffok ont respectivement publié La Démesure et Dans l'enfer des foyers, tandis que de nombreux documentaires à charge ont vu le jour. Cela a marqué le début de l'engagement médiatique sur ces questions, accompagné de rapports scientifiques, tels que celui d'Adeline Gouttenoire ou le rapport de la Défenseure des enfants sur l'affaire Marina, qui soulignaient déjà la crise et la nécessité de réformes. Certains membres du CNPE se demandent d'ailleurs si l'ASE n'est pas intrinsèquement en crise, en raison de la grande difficulté de ses missions et des défis auxquels sont confrontés les professionnels. Cela pourrait justifier des mesures spécifiques de soutien et d'accompagnement de ces derniers.

En 2023, nous faisons toutefois face à une situation d'une nature différente par rapport à la crise quasi-structurelle des institutions de protection des enfants. Un ensemble d'éléments contextuels ont convergé à un moment précis, la fin de l'année 2023, créant une situation totalement inédite. Il est tout d'abord essentiel de souligner l'augmentation considérable de l'activité en protection de l'enfance, qui percute et bouleverse toutes les organisations. Elle n'a pas été uniforme partout, ni simultanée. Cependant, depuis 2021 jusqu'au début de l'année 2024, elle a touché presque tous les territoires. Certains ont connu une hausse significative des placements en urgence, d'autres une hausse du nombre d'informations préoccupantes. Les rythmes ont varié, mais une accélération générale de l'activité est observée. Cette hausse de l'activité découle de divers facteurs encore difficiles à discriminer et à comprendre pleinement. Toutefois, il est certain qu'elle résulte probablement d'une aggravation de la situation des familles et de signes évidents de souffrance chez les enfants et les jeunes. Ainsi, nous devons prendre en compte ces éléments pour appréhender la crise actuelle des institutions de protection des enfants et envisager des solutions adaptées à cette situation inédite.

Santé publique France a documenté, à travers des enquêtes significatives et alarmantes, une augmentation notable des passages aux urgences pour gestes suicidaires chez les enfants de moins de 15 ans. Cette tranche d'âge, auparavant moins concernée, a connu une bascule à partir de 2021. Nous observons également des éléments préoccupants concernant les tout-petits. L'exposition aux écrans est souvent évoquée comme une hypothèse de la dégradation de leur santé, bien que d'autres facteurs soient également en jeu. La souffrance des enfants est désormais au cœur de notre réflexion.

L'augmentation de l'activité découle aussi d'une avancée majeure de nos connaissances. Nous sommes aujourd'hui beaucoup moins insensibles à la souffrance des enfants et moins tolérants aux violences familiales, qu'elles concernent les femmes, les enfants ou toutes les personnes vulnérables. Les professionnels sont mieux formés et disposent de connaissances accrues sur ces sujets. Il y a dix ans, nous intervenions rarement auprès des très jeunes enfants. Les données montrent que la population des moins de 2 ans était peu représentée dans les dispositifs d'ASE. Or, depuis quelques années, nous constatons une augmentation considérable des placements de tout-petits, notamment les 0-6 ans, avec une attention particulière sur les 0-3 ans. Le nombre d'entrées d'enfants en placement a augmenté de 20 % à 30 % par rapport aux années de référence d'avant la crise sanitaire, en moyenne mensuelle d'entrées en accueil d'urgence. Ces placements en urgence concernent majoritairement de très jeunes enfants. Je manque de précisions car nous souffrons d'un manque criant de données fiables dans le domaine de la protection de l'enfance. Je sais que vous avez déjà procédé à l'audition de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) sur ce sujet, laquelle vous a peut-être renseignés sur ce qu'il se passait il y a deux ans. Dans le contexte de l'accélération de l'augmentation de l'activité que j'évoquais, parler de 2022 est déjà « à côté de la plaque ». C'est pourquoi le CNPE construit actuellement un réseau « sentinelle » de veille sur les territoires, constitué de quinze départements, pour partager des données non consolidées, afin d'être plus réactifs face aux évolutions locales.

Cette augmentation quantitative concerne également les enfants plus âgés, avec une protection accrue des jeunes adultes. Cela révèle probablement des signes de souffrance réelle chez les jeunes, mais aussi une attention renforcée depuis plusieurs années à leur situation. Les avancées que nous connaissons sont en partie dues aux prises de parole des premiers concernés, qui existent désormais dans le débat public. Le sujet de l'accompagnement des jeunes après la majorité a été essentiellement porté par les premiers concernés et les professionnels, notamment par des collectifs comme « Cause Majeur ! ». Cette augmentation quantitative de l'activité entraîne une saturation des dispositifs inédite et parfois dangereuse pour les enfants dans certains lieux d'accueil. Les taux d'occupation des structures d'accueil, qu'elles soient institutionnelles ou familiales, atteignent parfois 120 %, 130 %, 140 %, voire 150 %.

Cette situation s'accompagne d'une augmentation qualitative et d'une transformation du public accueilli. Des enfants, auparavant accueillis dans des structures spécialisées, sont désormais pris en charge par les structures de l'ASE, faute de place. Ce transfert de charge, bien que discret, est réel dans les territoires. Bien qu'ils ne concernent pas un grand nombre de situations par rapport à l'augmentation quantitative globale, ces cas spécifiques demandent beaucoup d'énergie et épuisent les professionnels de l'ASE. De nombreux départements cherchent à aménager des dispositifs particuliers, comme les micro-maisons d'enfants à caractère social (micro-Mecs) ou les unités de situations complexes pour des enfants ayant des besoins spécifiques. Cependant, de nombreux territoires peinent à relever le double défi de l'augmentation du nombre d'enfants à protéger et de l'adaptation des structures aux besoins spécifiques. Je pense notamment au champ médico-social, à l'accueil des enfants en situation de handicap, plus présents qu'auparavant au sein de l'ASE, à l'offre sanitaire et aux placements familiaux thérapeutiques. L'Association des psychiatres de secteur infanto-juvénile, en collaboration avec le CNPE, a produit une analyse montrant l'effondrement du nombre de places en placements familiaux thérapeutiques.

Cette crise pourrait être gérée si elle n'était pas aggravée par deux autres facteurs de déstabilisation massive. D'une part, la crise des ressources humaines, marquée par une crise de l'attractivité des métiers du soin et de l'accompagnement, se traduit par des taux de vacances de poste sans précédent dans le secteur de la protection de l'enfance, atteignant jusqu'à 30 % dans les Mecs. Cela contraint fortement l'accueil dans le contexte évoqué. D'autre part, cette crise d'attractivité des métiers est liée à des conditions de travail difficiles.

Nous sommes nombreux à constater les avancées dans les dispositifs de protection de l'enfance. Toutefois, il existe un secteur où les progrès sont absents, voire où les conditions se sont dégradées : l'accompagnement professionnel et la clinique institutionnelle. Le principe qui consiste à prendre soin des professionnels pour qu'ils puissent prendre soin des enfants est central dans le Livre blanc du travail social, remis fin novembre 2023 par le Haut Conseil du travail social (HCTS). Sur ce sujet, il est aujourd'hui documenté que les professionnels prenant soin des enfants en grande détresse sont exposés à des risques accrus d'épuisement professionnel et de stress post-traumatique, comparativement à la population générale et même aux autres travailleurs sociaux.

Ces risques sont exacerbés dans des contextes où les perspectives sont limitées. À la fin de l'année 2023, nous observions une augmentation de l'activité, une crise des ressources humaines et une crise des financements. Dès l'automne 2023, nous alertions sur le fait que l'État semblait ne pas prendre en compte cette question. Les ressources des collectivités s'effritent : les recettes liées aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ont été revues à la baisse en cours d'année 2023. Les perspectives pour 2024, annoncées dès l'automne 2023, sont catastrophiques. C'est d'ailleurs un autre point sur lequel nous souhaitons insister : la protection de l'enfance représente probablement la politique publique pour laquelle les départements ont la charge nette la plus importante, où les ressources propres des départements sont sollicitées le plus fortement et le moins compensées. Les recettes des collectivités, principalement issues des DMTO, sont en baisse. En résumé, les moyens alloués à un enfant dépendent en grande partie du nombre de transactions immobilières sur un territoire. Nous soulignons l'aberration d'un système dans lequel les modalités de financement de cette politique publique n'ont pas été revues.

En termes de gouvernance, de nombreuses questions se posent sur les responsabilités de chacun. Au CNPE, nous estimons que la politique publique de protection de l'enfance doit être à la fois interministérielle et décentralisée. Cependant, nous interrogeons clairement le financement et le contrôle de cette politique publique. Ce sujet est au cœur de la mission sur la décentralisation confiée à M. Éric Woerth aujourd'hui. Nous avons de vives attentes quant à un financement corrélé à des indicateurs objectifs de besoins de la population et contrôlé. Ce point fort de nos propositions est évident, car au-delà de cette crise, nous constatons qu'il est possible d'agir et de fédérer les différents acteurs autour de propositions concrètes. Nous avons formulé plusieurs propositions et commencé à y travailler de manière artisanale, car le CNPE dispose de moyens limités. Il compte toutefois sur la volonté de ses membres, qui est manifeste chaque jour. Nous avons donc abordé un certain nombre de questions en prenant soin de ne pas céder au sensationnalisme ou à « l'ASE- bashing ». Une polarisation du débat entre tout ou rien, bon ou mauvais, ne semble en effet pas être le levier le plus favorable pour faire avancer les choses. Nous tenons avec force un certain nombre de propositions très claires et concrètes. Au-delà des questions de clivage, nous insistons sur la nécessité d'adopter une démarche pragmatique, inspirée par les savoirs expérientiels et scientifiques, face à des sujets d'une grande complexité.

Je suis accompagnée par Mme Céline Truong, volontaire permanente de l'association ATD-Quart Monde et responsable de l'équipe nationale chargé de la petite enfance et des familles, ainsi que par le docteur Nathalie Vabre, pédiatre-coordinatrice de l'unité d'accueil pédiatrique des enfants en danger (UAPED) au centre universitaire et hospitalier de Nantes. Nous souhaitons présenter les leviers d'action disponibles du côté d'ATD-Quart Monde, notamment l'efficacité des actions de soutien aux familles dès la toute petite enfance. Chacun a besoin d'aide à l'arrivée d'un enfant et des interventions précoces sont possibles. Le docteur Nathalie Vabre est engagée depuis de nombreuses années dans la lutte contre les violences faites aux enfants, la lutte contre l'invisibilité de ces violences et la difficulté à les repérer et à les prendre en charge. Nous voulons vous démontrer qu'il est possible de travailler en bonne intelligence, sans choisir de camp entre le soutien aux familles et la lutte contre les violences faites aux enfants. Le CNPE a la chance de pouvoir collaborer avec toutes ces composantes, en se centrant résolument sur les besoins fondamentaux et le respect des droits de l'enfant. Il est crucial de se concentrer sur l'enfant, bien plus que sur les défaillances parentales, même lorsque l'on travaille avec les détenteurs de l'autorité parentale.