Intervention de Thomas Cazenave

Il me revient de vous présenter le bilan de l'exécution 2023 de la mission Engagements financiers de l'État, ainsi que du CAS Participations financières de l'État. Ces missions et leurs programmes respectifs jouent un rôle important dans le soutien de notre économie et le financement des actions de l'État.

La mission Engagements financiers de l'État est composée de sept programmes budgétaires, dont deux à crédits dits évaluatifs. Elle assure le financement de l'État en toutes circonstances et dispose des instruments financiers nécessaires au bon fonctionnement économique du pays.

Les programmes à crédits évaluatifs, à savoir le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l'État et le programme 114 Appels en garantie de l'État, représentent l'essentiel des crédits de cette mission.

Hors programmes à crédits évaluatifs, 98,05 % des crédits de paiement (CP) ont été consommés en 2023, avec un taux relativement homogène sur l'ensemble des programmes concernés, à l'exception du programme 336 Dotation du Mécanisme européen de stabilité, qui n'a pas enregistré de dépenses cette année.

Je relèverai quelques points d'attention par programme.

Le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l'État a pour objectif de gérer la dette de l'État et sa trésorerie au mieux des intérêts des contribuables et dans les meilleures conditions de sécurité. Les crédits évaluatifs alloués à ce programme étaient de 50,8 milliards d'euros dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2023. La loi de finances de fin de gestion du 30 novembre 2023 a ouvert 3,8 milliards d'euros de crédits supplémentaires, portant les ressources à 54,7 milliards d'euros. Cette révision était motivée par la hausse des taux d'intérêt à court terme en raison, d'une part, d'une révision de la charge nette d'intérêts sur les bons du trésor à taux fixe (BTF) de + 2,8 milliards d'euros et, d'autre part, d'une inflation plus élevée que prévu, ce qui a conduit à réviser en hausse la charge d'indexation du capital, soit + 1,8 milliard d'euros.

Des recettes de trésorerie plus dynamiques qu'attendues, avec + 1,1 milliard d'euros, sont venues compenser partiellement ces deux effets. Finalement, le montant des crédits consommés en 2023 s'inscrit dans la ligne des prévisions de la loi de fin de gestion, à 53,9 milliards d'euros.

La LFI de 2024 prévoyait une nouvelle augmentation des taux longs, à 3,5 %. Malgré la volatilité actuelle, le scénario a été légèrement révisé à la baisse par le programme de stabilité 2024 et nous anticipons désormais un taux d'intérêt de long terme à 3,2 % en fin d'année.

Enfin, la charge de la dette devrait diminuer de 3,4 milliards d'euros entre 2023 et 2024, principalement grâce à un repli de l'inflation cette année.

S'agissant du programme 114 Appels en garantie de l'État, en 2023, 1,67 milliard d'euros a été consommé en autorisations d'engagement (AE) et en CP, pour 2,1 milliards d'euros de crédits ouverts, soit un taux d'exécution de 79,59 %. La majeure partie des dépenses a concerné les prêts garantis par l'État (PGE), lesquels représentent 88,3 % des dépenses du programme.

Depuis le début du dispositif des PGE, 804 254 prêts ont été distribués à 686 273 entreprises pour un montant total de 145 milliards d'euros, dont 58,4 % ont été remboursés. Le taux de sinistralité définitif reste soumis à des évolutions de conjoncture difficiles à anticiper jusqu'en 2028. La dernière modélisation de la Banque de France anticipe un taux de pertes brutes de 4,25 %, soit 6,15 milliards d'euros. Elles seront en partie compensées par les primes perçues, ce qui réduira in fine le coût net pour l'État. Les pertes nettes des PGE sont ainsi estimées à 3,3 milliards d'euros, soit seulement 2,29 % du total.

Les autres programmes de la mission ont également obtenu des résultats notables.

Le programme 145 Épargne accompagne des instruments de financement du logement ayant un impact budgétaire. Avec un taux d'exécution de 99,2 %, la consommation des crédits en 2023 a été quasiment égale à ceux ouverts et sensiblement supérieure à l'exécution 2022. La dynamique des dépenses, liées aux paiements des primes d'épargne-logement, a nécessité un abondement de 14,2 millions d'euros en cours de gestion.

Cette hausse du versement des primes résulte notamment de l'évolution des conditions de marché. Depuis quelques années, dans un contexte de taux bas, les taux des prêts adossés aux plans d'épargne-logement (PEL) étaient peu compétitifs par rapport à ceux des crédits bancaires, ce qui expliquait le désintérêt des épargnants pour les premiers.

Le programme 344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque vise, quant à lui, à faciliter le remboursement des emprunts toxiques souscrits par les collectivités locales ou à alléger leur charge d'intérêts. Son taux d'exécution est de 99,99 %. Grâce à ce fonds, plus de 178,4 millions d'euros ont été versés pour aider les collectivités territoriales et les établissements éligibles. Depuis 2017, la dépense annuelle varie entre 175 et 190 millions d'euros. L'extinction du fonds est prévue pour le 31 décembre 2028.

Doté de 32 millions d'euros en LFI 2023, le programme 336 Dotation du Mécanisme européen de stabilité n'a enregistré aucune dépense en 2023. Les dépenses sont en effet limitées à la rétrocession des intérêts négatifs perçus par les banques centrales sur les dépôts du MES, laquelle était conditionnée à celle des autres États participants et n'a pas eu lieu en 2023.

J'en viens désormais à l'exécution 2023 de la mission Participations financières de l'État, dont l'essentiel de l'activité relève du compte 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État. Ce compte a été doté de 10,5 milliards d'euros par la loi de finances initiale, auxquels s'ajoute le report de 6,7 milliards d'euros au titre du solde de gestion de 2022, pour une dépense finale de 8,9 milliards d'euros – soit un taux d'exécution de 52 %.

Ce taux s'explique principalement par une programmation initiale fondée sur une hypothèse haute du niveau de dépenses. Au bout du compte, celles-ci ont été moins élevées que prévu, d'autant que la prolongation de l'offre publique d'achat simplifiée (OPAS) d'EDF a elle-même été financée grâce au report du solde de 2022 sur 2023.

Le niveau de consommation du CAS, soumis à de fortes fluctuations d'une année sur l'autre, résulte de la nature même de l'activité de l'Agence des participations de l'État (APE). Celle-ci intervient pour soutenir ses participations ou investit dans des entreprises privées, dans des conditions de marché par nature difficilement prévisibles. Cette activité s'accommode donc mal du principe d'annualité budgétaire, comme nous l'avons vu entre 2022 et 2023 avec l'opération EDF. Nous le verrons sans doute entre 2024 et 2025, avec une opération Atos dont on ne sait pas si elle se déroulera cette année ou l'année prochaine – et qui n'était, du reste, pas du tout certaine jusqu'à la fin de l'année 2023.

C'est cette particularité qui explique la sous-consommation des crédits ouverts et donc l'importance des reports d'une année sur l'autre. Ces reports sont consubstantiels à l'activité d'investisseur de l'État. Ils sont également nécessaires pour pouvoir sécuriser d'une année sur l'autre l'exécution de nos opérations, en cours ou en préparation.

Les opérations réalisées incluent notamment : la poursuite de l'OPAS d'EDF pour 5,2 milliards d'euros ; l'achat d'actions EDF à Bpifrance pour 92,2 millions d'euros, afin de concentrer la participation de l'État dans EDF au sein d'un portefeuille unique ; la participation au financement des opérations en fonds propres au titre des programmes d'investissements d'avenir (PIA) – notamment le PIA 4 ­ France 2030 – pour 1,99 milliard d'euros ; le renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement (AFD) pour 150 millions d'euros ; l'accompagnement du Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB) dans sa stratégie de restructuration pour 290 millions d'euros ; la poursuite des engagements financiers de l'État au sein de la Société pour le logement intermédiaire (SLI) pour 156 millions, afin de financer à l'horizon 2025 environ 10 500 logements intermédiaires dans des bassins d'emplois tendus ; la participation de l'État au fonds Aéro et au fonds France nucléaire, avec 38 millions d'euros ; et, enfin, la poursuite du soutien à la filière nickel, pour 60 millions d'euros.

En effet, afin d'assurer la continuité d'exploitation de la Société Le Nickel (SLN) pour l'année 2023 dans un contexte financier délicat et de permettre à l'État d'élaborer une stratégie à long terme pour le nickel en Nouvelle-Calédonie avec un modèle rentable et pérenne pour l'entreprise, l'État a accordé, par une décision prise le 9 février 2023 par le ministre chargé de l'économie et des finances, un prêt direct à cette société à la date du 10 février 2023 pour un montant maximum de 60 millions d'euros. Deux tirages sont intervenus au cours de l'année, l'un de 40 millions d'euros en mars, le second de 20 millions d'euros en août.

Enfin, le programme 732, destiné à retracer les contributions au désendettement de l'État, n'a pas enregistré de cessions de participations depuis 2020 en raison des conditions de marché défavorables. Malgré ce contexte, l'État poursuit une trajectoire d'apurement de la dette née de la crise sanitaire, avec des remboursements prévus jusqu'en 2042. En 2023, 6,6 milliards d'euros ont été versés à la Caisse de la dette publique (CDP).

En conclusion, les missions Engagements financiers de l'État et Participations financières de l'État ont respectivement permis de gérer efficacement notre dette publique et de soutenir des secteurs stratégiques de notre économie.