Intervention de Claire Hédon

Je vous remercie de m'accueillir aujourd'hui. Ce moment, qui consiste à venir chaque année vous présenter notre rapport annuel, est important pour moi. Il nous permet de mettre en avant ce que nous faisons, mais nous sommes également un bon observatoire des difficultés que rencontre la société pour accéder à ses droits et les faire valoir.

Cécile Barrois de Sarigny, adjointe en charge de la protection et de l'orientation des lanceurs d'alerte, n'a pas pu être présente aujourd'hui. La dernière loi de mars 2022 a renforcé nos compétences et nous a permis d'avoir une adjointe spécialisée sur la problématique des lanceurs d'alerte. Je tiens également à souligner que je suis accompagnée par Mireille Le Corre, notre nouvelle secrétaire générale.

Depuis quelques années, nous sommes nombreux à constater une distance croissante entre nos concitoyens et nos institutions au sens large (service public, autorités administratives, politiques, élus). Nous sommes aussi nombreux à essayer d'expliquer et de comprendre cette distance.

En tant que défenseure des droits, à mon poste depuis plus de deux ans, et avec les agents du siège de l'institution chargés du traitement et des réclamations, avec plus de 750 délégués territoriaux présents en métropole et en outremer, je suis bien placée pour constater au quotidien les défaillances, les pratiques illégales ou discriminatoires, les blocages qui alimentent un sentiment de découragement et de défiance.

Pour répondre au découragement et à la défiance, il n'y a pas de meilleures solutions que de veiller en toute circonstance au respect du droit. Cette question est une boussole pour mon institution ; elle est fondamentale pour la cohésion sociale. Selon moi, c'est aussi une boussole de notre démocratie.

Bien évidemment, ce que je vois n'est pas un reflet statistiquement représentatif du fonctionnement global des services publics, du monde du travail, de l'accès aux biens et services publics, de l'activité de la police et de la gendarmerie, ou encore de la situation des enfants. Toutefois, ce que je perçois en tant que défenseure des droits, ce sont des obstacles qui s'accumulent sur le chemin des droits et qui peuvent devenir de véritables entraves.

Ce rapport annuel n'est pas une simple occasion de vous parler de ce que nous faisons ; c'est aussi un moyen de mettre l'accent sur ce que nous observons.

J'observe des pratiques et des dispositions, parfois neutres en apparence, qui aboutissent à traiter de façon moins favorable, voire de manière défavorable, des personnes âgées, des personnes en situation de handicap, des personnes en situation de précarité ou des personnes d'origine étrangère.

Ces défaillances, ces obstacles, ce sont d'abord les personnes les plus vulnérables qui en sont les plus victimes et qui en paient le prix fort. Nous devons être particulièrement vigilants à cette question de la vulnérabilité, qui est un facteur de risque d'atteinte aux droits.

Pourquoi avons-nous rendu au cours de l'année un rapport sur les droits fondamentaux des personnes âgées accueillies en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ? Pourquoi y a-t-il des atteintes à ces droits fondamentaux ? C'est parce que ces personnes âgées se retrouvent en situation de vulnérabilité. Il en est de l'honneur de notre société de protéger ces personnes vulnérables contre des attaques de leurs droits. Avoir comme curseur le respect des droits, quel que soit le moment des personnes et quelle que soit leur vulnérabilité, me paraît un point essentiel.

Cette évolution d'atteinte aux droits n'est pas inéluctable, pourvu qu'on s'attache à réparer les maux qui la pressent. Réparer ces maux, c'est respecter les droits, c'est garantir que les droits soient toujours, en toute circonstance et pour toute personne, pleinement garantis. C'est ce que je m'attache à faire dans nos cinq domaines de compétences.

Permettez-moi de présenter, avant tout, ce qu'est l'institution du défenseur des droits. C'est une haute autorité indépendante à valeur constitutionnelle, avec deux missions principales : la première consiste à rétablir les personnes dans leurs droits, à partir des réclamations que nous recevons ; la deuxième vise à promouvoir les droits et les libertés. Concrètement, lorsque nous voyons un certain nombre de difficultés récurrentes dans l'accès aux droits, nous rendons un certain nombre de rapports et de préconisations pour résoudre ces atteintes au droit de façon plus globale. J'aurai sans doute l'occasion de revenir vous voir pour être auditionnée et rendre des avis sur des projets et des propositions de loi ainsi que dans le cadre de commissions d'enquête.

Nos cinq champs de compétences sont les suivants : la défense des droits des personnes dans les relations avec les services publics, la lutte contre les discriminations, la défense et la promotion des droits de l'enfant, le contrôle de la déontologie des forces de sécurité et, enfin, l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte.

Avant de détailler ces cinq domaines, je tiens à m'arrêter sur le nombre de réclamations que nous avons enregistré. L'an dernier, en 2021, nous avons reçu 115 000 réclamations dans les cinq champs de compétences que je viens de citer. Cela correspond à une augmentation de 18 %. C'est un reflet des difficultés d'accès au droit, puisque c'est la première année que nous enregistrons une augmentation si importante – et je peux vous dire que celle-ci tend à se poursuivre sur l'année 2022.

Sur ces 115 000 réclamations, 80 % concernent les droits des usagers de services publics. Ce sont des personnes qui rencontrent des difficultés dans leur lien avec les services publics (caisse primaire d'assurance maladie – CPAM, Pôle Emploi, caisse d'allocations familiales – CAF, Préfecture, etc.) dans divers domaines. Ce chiffre mérite d'être mis en parallèle avec notre capacité d'écoute pour recevoir les personnes et traiter ces réclamations. Nous fonctionnons avec 550 délégués territoriaux bénévoles, qui assurent des permanences de deux demi-journées par semaine dans 870 points d'accueil et qui traitent les dossiers, ainsi qu'avec 250 personnes au siège – en majorité des juristes – qui traitent les dossiers et les décisions les plus complexes.

Nous intervenons majoritairement en médiation (dans 80 % des cas), en sachant que celle-ci aboutit quatre fois sur cinq à un résultat positif. Faute de possibilité de médiation, nos juristes peuvent être amenés à rendre des décisions et à émettre des recommandations après enquête contradictoire. Lorsque nos recommandations ne sont pas suivies, nous avons la possibilité de publier un rapport spécial au journal officiel, ce qui permet de médiatiser l'affaire. Sur notre site internet, nos décisions sont rendues publiques mais elles sont anonymisées alors que, dans le rapport spécial, nous n'anonymisons pas et nous communiquons le nom de l'organisme en cause.

Je tiens à vous donner un exemple concret. Cette affaire concernait les bons du trésor. L'État refusait de rembourser les bons du trésor (90 000 euros) à une réclamante. Il convient de noter que la loi a changé la prescription des bons du trésor en 2008. La réclamante s'est rendue à plusieurs reprises au trésor public entre 2008 et 2013 pour récupérer une partie de ses bons. Or, à aucun moment, elle n'a été informée du changement de la loi. Certes, nul n'est censé ignorer la loi, mais l'administration doit aussi remplir un rôle d'information. En 2017, les finances publiques ont refusé de lui rembourser ses bons du trésor ; la réclamante s'est alors adressée au défenseur des droits. Nous avons tenté de résoudre cette situation par la médiation. Il aura fallu cinq ans pour régler le problème. Nous avons adressé des recommandations à l'administration, mais cela n'a pas été suivi d'effet.Finalement, nous avons rendu l'affaire publique et l'intervention du ministre des Finances a permis de trouver une solution. Nous avions demandé un traitement en équité, c'est-à-dire sans création de précédent. C'est la somme en jeu qui a rendu cette situation notable.

Toutefois, même lorsque les montants sont moindres, les atteintes au droit qui résultent de défaillances du service public peuvent être considérables. Je peux également vous citer le cas d'une femme accusée illégitimement de fraude pour avoir omis de déclarer à la CAF les revenus de sa fille, revenus qu'elle avait d'ailleurs déclarés aux impôts. Elle s'est retrouvée avec un montant disproportionné d'indus à sa charge, au point d'avoir à quitter son logement. De la même manière, nous intervenons quand un étranger n'arrive pas à prendre rendez-vous à la préfecture. Inutile de vous citer le rapport de la Cour des comptes qui établit clairement que le nombre de postes supprimés en lien avec la dématérialisation a été trop important et empêche l'accès à la préfecture. Enfin, nous intervenons aussi lorsqu'un agriculteur ne parvient pas à percevoir les aides de la politique agricole commune (PAC) auxquelles il a droit parce que l'administration n'a pas validé la demande qu'elle a effectuée en son nom, faute d'avoir confirmé sa signature.

Toutes ces défaillances alimentent le découragement dont je vous ai déjà parlé. Les services publics, au lieu d'inspirer confiance, deviennent une source de méfiance, voire de rejet de l'autre, de l'institution, de l'État. Finalement, cela engendre du non-recours au droit, estimé à plus de 30 % pour le revenu de solidarité active (RSA), à 50 % pour le minimum vieillesse et à 30 % pour les allocations chômage. Toute cette partie concerne les relations avec les services publics. C'est 80 % de notre activité.

Redonner confiance passe par un accès réel au service public et un accueil adéquat. Pouvoir rencontrer quelqu'un s'avère indispensable. Notre grande force repose sur nos délégués qui accueillent les réclamants. Redonner confiance passe aussi par la lutte contre les discriminations. Le nombre de réclamations est passé de 5 000 par an en moyenne à 7 000 en 2021 – notamment grâce à la création de la plateforme. Nous observons toutefois que l'ampleur des discriminations ne se montre absolument pas dans le nombre de réclamations recensées. Le non-recours s'avère majoritaire : les personnes pensent qu'elles n'ont pas de preuve, craignent les représailles, pensent que le parcours va être compliqué. Elles ne saisissent pas les tribunaux.

Mettre en lumière les discriminations et les dénoncer constitue notre travail au quotidien. Nous avons publié des rapports en 2021 sur les gens du voyage, sur la mise en œuvre de la convention internationale des droits des personnes handicapées. Nous sommes un mécanisme indépendant du contrôle de l'application par la France de la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées (CIDPH). Nous avons rendu des conclusions au comité onusien. La France a été auditionnée en août 2021 et le comité onusien a suivi une grande part de nos recommandations. De nombreux progrès restent toutefois à faire.

Signaler et sanctionner les discriminations fait partie de notre travail également. À la demande du Président de la République, nous avons lancé la plateforme antidiscriminations.fr il y a un an et demi environ, en tant qu'autorité administrative indépendante. Nous avons voulu en faire un service de signalement plus facile, avec un numéro de téléphone spécifique, le 3928, et avec des écoutants formés juridiquement. Il faut savoir que la durée moyenne des appels est de 20 minutes, avec un processus de réorientation. De nombreux appels durent ainsi près de 45 minutes du fait de la complexité des situations de discrimination. Un site internet, des contenus pédagogiques et un annuaire (regroupant plus de 1 300 partenaires engagés dans la lutte contre les discriminations) sont également proposés sur notre plateforme. Après plus d'un an de fonctionnement, les résultats sont au rendez-vous. Nous avons reçu plus de 19 000 appels au 3928, nous avons participé à 3 500 chats et nous enregistrons une augmentation de 25 % des réclamations en discrimination. Sur ce dernier point, je n'affirme pas que les discriminations augmentent, mais c'est le fait de nous saisir qui est devenu plus facile.

La plateforme permet une écoute de qualité et une réponse adaptée, mais la lutte contre les discriminations ne peut pas se réduire à faciliter le recours des victimes. Il faut se mettre en capacité de mener des mesures de prévention, de sensibilisation, d'éducation et de communication sur ce que sont ces discriminations. Il faut renforcer la portée de l'action de groupe afin que des recours collectifs soient mis en œuvre et que la personne ne se retrouve pas seule face aux tribunaux. Il faut des dispositions qui rendent réellement dissuasives les sanctions. Nous avons également besoin d'un observatoire permettant de mesurer ces discriminations. Notre liste de recommandations s'avère assez longue. Nous avons remis une contribution à la consultation citoyenne lancée par le ministère chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances au printemps 2021.

Sur la question des discriminations, je tiens à partager avec vous l'étonnement que j'ai ressenti à mon arrivée au vu du nombre de décisions que nous continuons à rendre sur les cas de discrimination liés à la grossesse alors que la loi s'avère très claire et très protectrice. Nous sommes saisis par des femmes qui, de retour de leur congé de maternité, ne retrouvent pas un poste équivalent à salaire équivalent. Nous avons de nombreux progrès à faire dans ce domaine. Les problématiques de grossesse et handicap méritent une attention particulière également.

S'agissant des conditions de la confiance dans le droit, je tiens à souligner que celles-ci se construisent dès l'enfance et l'adolescence. Nous accordons une attention particulière aux droits de l'enfant, de façon générale, et particulièrement au droit à la santé, qui est défini dans la convention internationale des droits de l'enfant (CIDE). C'est pour cette raison que nous avons rendu notre rapport annuel sur les enfants, à l'occasion de la journée internationale des droits de l'enfant, sur la santé mentale des enfants et le droit au bien-être. Je tiens à insister sur le fait que la question de la protection des droits de l'enfant traverse l'ensemble de l'institution, au travers de toutes ses compétences. Je pense notamment à la question de la discrimination avec la particularité du handicap : difficultés d'accès à l'école pour les enfants en situation de handicap, difficultés à avoir accès au temps périscolaire et à la cantine, difficultés à bénéficier de la présence d'un accompagnant des élèves en situation de handicap (AESH). Ainsi, cela traverse également la compétence de la lutte contre les discriminations, les questions de déontologie des forces de sécurité sur la façon dont les enfants sont entendus, ainsi que les compétences d'accès aux services publics et de droit des usagers. Chaque année, nous recevons plus de 3 000 saisines – 3 425 en 2021 – relatives au droit et à l'intérêt supérieur de l'enfant. L'immense majorité est traitée au siège par le pôle en charge des droits des enfants.

La France s'est engagée dans différentes conventions internationales, ce qui nous engage. La question de l'intérêt supérieur de l'enfant devrait être davantage respectée et mise en avant.

Pour redonner confiance en nos institutions, il s'avère indispensable de contrôler le respect de la déontologie par les forces de sécurité. Ce contrôle s'effectue en premier lieu par les pairs, c'est-à-dire ceux qui travaillent ensemble. Il est aussi exercé par les organes de contrôle internes (inspection générale de la police nationale – IGPN – et inspection générale de la gendarmerie nationale – IGGN). Nous sommes le contrôle externe de la déontologie des forces de sécurité. La confiance placée dans les services de police et de sécurité est liée au fait qu'il existe un contrôle et que celui-ci s'exerce sur une base de transparence. C'est sur cette base que, l'an passé, nous nous sommes opposés à l'article 24 du projet de loi de sécurité globale sur l'interdiction de diffuser des images permettant d'identifier des policiers. Cette mesure aurait conduit à une forme d'opacité assumée de leurs actions et aurait validé, finalement, une défiance de la police vis-à-vis de la population. Le Conseil constitutionnel s'est d'ailleurs prononcé dans le même sens.

Pour consolider la confiance qu'inspirent les forces de sécurité, celles-ci doivent pouvoir être contrôlées. C'est notamment le rôle du défenseur des droits, qui est le seul organe de contrôle externe et indépendant de la déontologie des forces de sécurité. C'est à ce titre que nous avons présenté des observations à propos des contrôles d'identité de trois lycéens en Seine-Saint-Denis en mars 2017 à la gare du Nord. Après avoir mené une instruction contradictoire, nous avions considéré que ces contrôles d'identité étaient discriminatoires, ce qui a été confirmé par la cour d'appel de Paris le 8 juin 2021. Cette décision, de même que celle qui a été rendue par le Conseil d'État à propos du schéma national de maintien de l'ordre, montre bien la solidité de nos analyses et de nos recommandations. Notre mission de contrôle du respect de la déontologie contribue à retisser un lien de confiance entre les forces de sécurité et la population. Elle est malheureusement souvent entravée du fait des difficultés à identifier les fonctionnaires en cause (à cause du port de la cagoule par exemple) ou du fait du manque de réceptivité des institutions de police et de gendarmerie à nos préconisations.

Je tiens à vous dire un mot sur nos observations formulées devant les tribunaux en qualité d'amicus curiae (« amis de la cour »), sans représenter aucune des deux parties. Nous pouvons intervenir à ce titre devant le juge administratif, le juge judiciaire et la Cour européenne des droits de l'homme. 172 observations ont été formulées devant les tribunaux en 2021 et nous avons été suivis dans 82 % des cas par les tribunaux. Ce constat témoigne de la solidité et la rigueur de notre travail et de notre raisonnement juridique.

Enfin, s'agissant du traitement réservé aux lanceurs d'alerte, il constitue un bon indicateur de la vitalité de notre démocratie. À l'occasion de la transposition de la directive européenne sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l'Union européenne, nous avons émis un avis pour formuler plusieurs recommandations. Nous avons échangé en bonne intelligence avec l'Assemblée sur cette loi, et nous avons préconisé de mettre en place un fonds de soutien dédié aux lanceurs d'alerte, d'octroyer aux lanceurs d'alerte l'aide juridictionnelle sans condition de ressources, de prévoir des sanctions à l'encontre des organismes qui ne mettent pas en place des procédures de signalement (alors que c'est obligatoire), ainsi que d'instaurer un dispositif spécifique pour les signalements relatifs à la défense nationale et au secret de la défense.

Nous avons participé activement au processus qui a mené à une évolution positive contenue dans les propositions de lois organiques et ordinaires transposant la directive, en particulier l'extension aux personnes morales de la possibilité de venir en aide aux lanceurs d'alerte en leur permettant d'être reconnus comme facilitateurs et la faculté pour les juges d'allouer, au cours de la procédure, une provision pour frais de l'instance et à des fins de subsides.

Le rôle du défenseur des droits a été sensiblement renforcé, puisque celui-ci jouera désormais un rôle pivot dans l'orientation des lanceurs d'alerte. Il pourra également se prononcer sur la qualité de lanceur d'alerte d'une personne, quel que soit le régime d'alerte dont elle relève. Nous avons rendu notre première certification positive, ce qui ne signifie pas qu'il n'y a pas eu de non-certification jusqu'alors.

Tous ces éléments montrent notre capacité à résoudre des problèmes par une écoute, par un dialogue, par la permanence de nos délégués, par la plateforme anti-discrimination, en prenant le temps nécessaire avec les personnes qui nous appellent, et par la prise en compte de l'avis des personnes concernées dans les rapports que nous rendons.

Défendre les droits impose de refuser des glissements et relégations qui placent les personnes les plus vulnérables dans des zones de non-droit. Cela suppose d'accorder une vigilance constante aux phénomènes et tendances qui y contribuent. Je vous le redis : la situation des plus vulnérables est un repère qui nous renseigne sur la situation de la société. On dit que la solidité d'une chaîne se mesure à son maillon le plus faible. De la même façon, je suis convaincue par le fait que l'effectivité des droits se vérifie là où ils sont les plus fragiles.