Intervention de François de Rugy

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs, je voudrais tout d'abord saluer la création de cette commission d'enquête. C'est assez rare sur ce sujet. Il y en a déjà eu une en 2014, mais qui portait sur les coûts de la filière nucléaire. Je crois donc que des sujets se recoupent. Je ne doute pas qu'elle vous permettra, en tant que députés, d'aller au plus près de la vérité, de ce qu'est la réalité non seulement de la situation énergétique actuelle, mais de ce qui a amené à cette situation.

Je parlais d'approcher la vérité. Manifestement, cela n'est pas facile, si j'en crois quelques trous de mémoire de certaines personnalités que vous avez auditionnées ou l'incapacité d'autres à assumer ce qu'étaient leurs responsabilités. Pour ma part, j'essaierai donc de répondre aussi précisément que possible à vos questions et d'assumer les responsabilités qui ont été les miennes au gouvernement. Je m'exprimerai surtout en tant qu'ancien ministre de l'écologie, donc de l'énergie, entre 2018 et 2019. Je n'oublie pas que j'ai été député de nombreuses années et qu'à ce titre, j'ai suivi les débats parlementaires, législatifs, sur un certain nombre de textes qui ont pris des décisions en matière énergétique.

Je crois pouvoir dire que le débat politique actuel sur l'énergie est beaucoup plus intense qu'il a pu l'être par le passé. Cela amène peut-être parfois à des choses un peu caricaturales, mais je m'en félicite, car je crois qu'il est dommage que pendant de très nombreuses décennies, en France, il n'y ait pas eu beaucoup de débats.

Il faut reconnaitre que cela n'a pas commencé aujourd'hui. En 2005, une loi sur l'énergie parlait déjà des objectifs climatiques, d'un mix énergétique, électrique en tout cas, composé à la fois du nucléaire et des énergies renouvelables. En 2010, la loi NOME (Nouvelle organisation du marché de l'électricité) a pris des décisions importantes sur le marché électrique, notamment la question de l'Arenh (Accès régulé à l'électricité nucléaire historique) qui a dû souvent être débattue ici. En 2015, il y a eu la loi de transition énergétique et de croissance verte. Plus près de nous encore, moins connue et peut-être moins directement perçue comme étant reliée à votre sujet, mais qui l'est pourtant : une loi présentée à la fin de 2017 par le ministre Nicolas Hulot interdisait toute exploration et production d'hydrocarbures en France. On pourrait penser que cela n'a pas de conséquence parce que notre pays ne recèle pas beaucoup de ressources en la matière. Il y en a sans aucun doute au large de la Guyane. Avant cette loi, Total a obtenu un permis et l'a utilisé. Il n'a pas trouvé de pétrole. Tout le monde savait qu'il existait de fortes chances pour qu'il en ait sur des zones proches. Total n'a pas pu demander de nouveau permis. Par ailleurs, les gaz et pétrole de schiste sont assez abondants dans le sous-sol de nombreuses régions françaises. Un choix assez consensuel consiste à s'interdire de les exploiter. En termes de souveraineté énergétique, ce n'est pas neutre, en particulier aujourd'hui où l'on voit à quel point l'alimentation en gaz notamment est un sujet difficile.

En 2019, j'ai présenté en Conseil des ministres puis en première lecture à l'Assemblée nationale un projet de loi « énergie climat » qui a amené à prendre des décisions sur ces sujets, en complément de ce que nous avions présenté lors de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

S'agissant de la situation de la production d'électricité – car en réalité, on parle de l'électricité plus que de l'énergie – quand je suis devenu ministre en 2018, la situation était relativement stable depuis de très nombreuses années. Sur les trente dernières années, on avait une très grande stabilité en France de la production électronucléaire et de la production hydraulique. Les deux seuls changements qui commençaient à se ressentir depuis cinq ou dix ans étaient le déclin des centrales thermiques. On en parle très peu, mais ce n'est pas une décision politique, c'est une décision de l'entreprise EDF qui a fait le choix de fermer des centrales au fioul. Ainsi, à Cordemais, il existe toujours deux tranches au charbon, mais deux tranches au fioul ont été fermées. À Porcheville, dans les Yvelines, la centrale a été intégralement fermée. Enfin, le développement des énergies renouvelables, principalement l'éolien et le solaire, est sensible sur cette période. Une fois encore, on parle de l'électricité ; si l'on parle du reste de l'énergie, il existe d'autres sujets.

Je suis arrivé au gouvernement en septembre 2018. La situation se caractérisait alors par quelque chose que l'on a beaucoup de mal à imaginer aujourd'hui, mais cela est naturellement vérifiable : des prix extrêmement bas de l'électricité sur les marchés de gros en Europe. Il s'agit bien de marchés de gros et non de marchés spots à un instant t. En moyenne, les contrats de gros étaient inférieurs à 40 euros le mégawattheure. Aujourd'hui, des prix aussi bas paraissent complètement surréalistes. Les concurrents d'EDF en France ne faisaient même pas appel à l'Arenh à laquelle ils avaient accès, parce qu'à 42 euros à l'époque, c'était trop cher par rapport au prix de marché. En 2018, cela a dû monter à environ 50 euros. On l'oublie, mais sur l'année 2021, les prix étaient encore de cet ordre-là.

Nous sommes inscrits dans un marché européen et à ce moment-là, l'Europe est plutôt en situation de surproduction. En effet, il y a eu un développement assez fort des renouvelables dans de nombreux pays. Ceux-ci ont mis sur le marché de l'électricité que l'on peut considérer à coût zéro puisque de toute façon, elle était achetée à un prix fixé d'avance. Cela s'est développé davantage dans certains pays, mais cela a pesé sur le marché. Dans le même temps, les capacités classiques étaient maintenues parce que les gouvernements avaient un peu plus de mal ; il est toujours plus difficile de fermer des centrales que d'en ouvrir.

Dans un premier temps, il y a donc eu ce mouvement d'augmentation de la production sur le renouvelable sans baisser le classique. Cela avait pour conséquence très concrète que cela n'incitait pas les énergéticiens, petits ou grands, à investir, dans la mesure où la rentabilité économique était faible. À l'époque, on considérait que le coût de l'électricité produite par les éoliennes était d'environ 70 euros le mégawattheure. Lorsqu'on se trouve sur un marché qui tourne entre 40 et 50 euros, 70 euros paraissent très chers.

Par ailleurs, Madame Nathalie Kosciusko-Morizet l'a peut-être évoqué, en 2010, on a brutalement stoppé le développement du solaire photovoltaïque en France. 13 000 emplois ont été supprimés. On a tout stoppé pendant six mois au motif que cela fonctionnait trop bien, c'est-à-dire que la production commençait à « s'emballer », au lieu de réguler le système et de baisser un peu le prix d'achat, ce qui aurait permis de continuer à développer cette filière.

Surtout, en matière de nucléaire, Hinkley Point, le projet porté par EDF pour le Royaume-Uni, est signé entre 90 et 100 euros le mégawattheure. D'ailleurs, certains au Royaume-Uni avaient reproché au gouvernement britannique de signer un contrat à ce prix, même si c'était à une échéance de dix ans, parce qu'ils jugeaient cela beaucoup trop cher par rapport au marché. J'avais moi-même des échanges avec mes homologues britanniques quand j'étais ministre et ceux-ci m'indiquaient que l'on n'allait pas plus loin sur le nucléaire, au motif que cela était plus cher que d'autres modes de production.

Quand j'ai été nommé ministre, la programmation pluriannuelle de l'énergie (décret d'application de la loi de transition énergétique de 2015) n'était toujours pas finalisée. En tant que député, j'ai soutenu le gouvernement précédent, mais celui-ci a opéré un choix que je ne partageais pas qui consistait à renvoyer à 2017 la définition d'une vraie PPE. En 2015, après l'adoption de la loi, un décret a été émis, mais qui se contentait de proroger l'existant. On disait de façon un peu triviale : « on refile le bébé au gouvernement suivant ».

Quand j'arrive à l'automne 2018, beaucoup de travail a été fait, mais rien n'est finalisé. Plusieurs scénarios circulent pour appliquer cette loi. Très vite, nous prenons des décisions dans un cadre politique qui est les engagements du Président de la République, M. Emmanuel Macron. Avant d'être élu, M. Emmanuel Macron a indiqué dans sa campagne qu'il s'inscrivait dans le cadre de la loi de 2015, qu'il la mettrait en œuvre – contrairement à d'autres candidats qui avaient d'autres points de vue. Je le rappelle, car on dit souvent qu'une fois élus, les candidats ne respectent pas leurs promesses. Les anciens Présidents de la République que vous interrogerez pourront démontrer sans grandes difficultés qu'ils ont plutôt tenu leurs promesses, qu'il s'agisse de M. François Hollande, M. Nicolas Sarkozy avant lui ou Emmanuel Macron élu en 2017.

Ma feuille de route en tant que ministre, fixée par le Président et le gouvernement, était de mettre en œuvre cet engagement et de finaliser la programmation pluriannuelle de l'énergie, avec l'insistance qu'il avait eue sur le développement des énergies renouvelables et le maintien d'une part importante de nucléaire. Je tiens à le dire, car quand on entend certaines auditions, on a l'impression que M. Emmanuel Macron était antinucléaire. Il n'a jamais été antinucléaire et n'a jamais fait la moindre déclaration en ce sens. Quand il était ministre de l'économie, il a beaucoup poussé à la signature du contrat Hinkley Point avec le Royaume-Uni pour EDF.

Nous décidons de reporter l'échéance de 2025 à 2035. Cela a été acté dans la loi en 2019. Je pourrai revenir sur le contexte de l'époque, mais je dirais que le débat politique, n'était pas du tout structuré comme il l'est maintenant, notamment le débat médiatique.

Vous m'avez demandé mon analyse sur la situation actuelle. Elle est très dégradée. Cela tient pour moi à la conjonction de deux phénomènes totalement imprévisibles en 2017, 2018 ou même 2019 quand j'ai quitté mes fonctions.

Le premier phénomène est la baisse des moyens de production classique partout en Europe, notamment thermique. De nombreux pays d'Europe décident de fermer leurs centrales thermiques pour remplir des objectifs climatiques. Contrairement à la France, pour beaucoup de pays d'Europe, la production d'électricité pèse lourd dans les émissions de gaz à effet de serre. Par conséquent, fermer les centrales thermiques permet assez rapidement de baisser les émissions de gaz à effet de serre. L'Allemagne ferme également des centrales nucléaires.

Nous sommes dans un marché européen. M. François Brottes, que vous avez auditionné, a insisté sur ce point à juste titre : l'Union européenne subventionne et incite beaucoup à ce qu'il y ait des interconnexions, ce qui est une très bonne chose. Mais il se pose un problème, que j'ai pu constater quand j'étais ministre : il n'existe pas de coordination entre les gouvernements européens sur la production. On a le même marché, le même réseau interconnecté, mais chaque pays est très jaloux de ses choix en matière énergétique. Il est donc très compliqué de coordonner la production.

L'autre phénomène est la chute jamais vue des disponibilités du parc nucléaire français, c'est-à-dire la capacité des centrales nucléaires à produire de l'électricité, à l'inverse de tout ce que nous avaient indiqué les responsables d'EDF, en tout cas pendant toute la période où j'étais ministre, c'est incontestable.

Au passage, le problème s'est posé de la même façon, avec un petit décalage dans le temps, en Belgique. C'est Engie, entreprise française, qui opère en Belgique les centrales nucléaires, car elle avait racheté Electrabel, l'opérateur historique, « l'EDF belge » si l'on peut dire. Il y a aujourd'hui une décision du gouvernement belge de fermer, mais à l'époque, ce n'était pas une décision politique, c'était l'incapacité à produire en toute sécurité, avec la fermeture totalement imprévisible à l'époque en Belgique. Ce phénomène se produit en France en 2022.

Il faut rappeler aussi l'incapacité d'EDF, encore à ce jour, à mettre l'EPR de Flamanville en service. Je peux dire avec une certaine antériorité comme député, comme ministre, à nouveau comme député et aujourd'hui comme observateur, qu'on nous a indiqué quasiment chaque année, que ce serait l'année prochaine, que les problèmes allaient être réglés. Ce n'est pas le cas malheureusement. Malheureusement, parce que ce sont des moyens de production dont nous avons besoin.

S'ajoute à cela – c'est moins important, mais cela joue un rôle – des retards sur les parcs éoliens en mer. Le Conseil d'État a pris une décision assez lourde de conséquences : il a donné droit à des associations d'habitants du littoral d'être considérées comme des associations de riverains ayant intérêt à agir pour contester des projets éoliens. Ils ont eu tort sur le fond, mais sur la forme, après des décisions à deux niveaux de juridiction qui les déboutaient, on a considéré qu'ils avaient droit. Les parcs éoliens en mer en France, notamment le premier en Loire-Atlantique, se trouvent à 12 kilomètres du littoral. Le débat politique au Parlement, quand M. Nicolas Sarkozy, puis M. François Hollande, puis M. Emmanuel Macron étaient Présidents de la République, était de développer l'éolien en mer justement parce qu'il n'y aurait pas de problèmes avec les riverains contrairement à l'éolien terrestre. C'est un problème. Il existe aussi un retard sur quelques moyens de production comme la centrale à gaz de Landivisiau également pour des questions de recours.

Vous m'avez demandé ce qu'il en était de la question de la souveraineté dans notre processus de décision. Tout d'abord, la consommation d'énergie en France ne se limite pas à l'électricité. Il existe une petite ambiguïté : dans l'intitulé de votre commission, on parle bien de la souveraineté énergétique, mais j'observe que dans tous les débats, on vient vers l'électricité.

Globalement, la consommation d'énergie en France tout confondu est 1 600 térawattheures. Quand le parc nucléaire présentait un bon niveau de disponibilités, l'électricité représentait 450 térawattheures, soit un peu plus de 25 % du total. Cela signifie que pour une grande part, le reste est encore des énergies fossiles. Le pétrole représente 680 térawattheures, le gaz, 320 térawattheures, le charbon, 12 térawattheures, 100 % importés. Il est important de le rappeler, car il s'agit là d'un problème de souveraineté majeur. En 2022, la contribution de l'énergie au déficit commercial est de 44 milliards d'euros.

Cela a toujours été au cœur de nos décisions, mais dans une réflexion à la fois technologique et économique. Il y a eu le « quoi qu'il en coûte ». Je ne sais pas s'il est encore d'actualité, mais il est sûr que l'on n'était pas dans la logique de « nous faisons les projets quoi qu'il en coûte », car il y a tout de même une dimension économique majeure.

Quand j'étais ministre, je n'ai jamais manqué de rappeler dans mes interventions publiques, au Parlement ou dans les médias, la nécessité de la sécurité d'approvisionnement en électricité. Systématiquement, cela était balayé d'un revers de main par les médias qui considéraient que je disais cela pour faire diversion. Parce qu'à l'époque, c'était une évidence : on branche un appareil électrique, il y a toujours de l'électricité. C'était devenu un geste d'une banalité totale avec une énergie relativement abondante et relativement bon marché. Le Président de la République a parlé de la fin de l'abondance. Il avait tout à fait raison, mais cette prise de conscience n'existait pas du tout à l'époque. Dans le contexte médiatique, les deux questions que l'on me posait toujours étaient : quand allez-vous fermer les centrales nucléaires ? Quand allez-vous fermer les centrales à charbon ? Je parlais de la sécurité d'approvisionnement ; on n'en avait rien à faire, cela était vu comme une diversion, ce qui est très grave.

Dans ce contexte, la souveraineté résidait dans le maintien du nucléaire, qui était l'engagement du Président de la République, et dans le développement des renouvelables. Les renouvelables, au-delà de la simple électricité, ce sont les ressources de nos territoires, du made in France. L'éolien, c'est le vent qui souffle en France. Le solaire, c'est le soleil qui brille en France. C'est le biogaz. C'est l'hydroélectricité, mais il se pose une difficulté à développer la production hydroélectrique, car les potentiels sont déjà très fortement exploités et plus personne n'envisage de barrer des vallées alpines ou pyrénéennes pour installer de gros barrages. Il faut citer la filière bois et forêts, la chaleur renouvelable.

L'éolien en mer est concret. Quand j'étais ministre, s'est débloqué le projet de Saint-Nazaire. Nous avions indiqué qu'il serait en service à l'automne 2022 ; il l'a été et il produit de l'électricité depuis l'automne dernier. C'est surtout moi qui ai pu attribuer le parc éolien de Dunkerque, dont le coût est extrêmement bas. Dix groupements, dont les plus grands comme Engie ou Total, ont concouru. EDF l'a emporté, car c'est lui qui avait proposé le prix le plus bas, de 47 ou 48 euros le mégawattheure, très inférieur aux prix actuels de marché.

Nous avons fait cela dans l'intérêt de l'État. En effet, ce prix est garanti au producteur, mais lorsque le producteur le vend sur le marché à un prix supérieur parce que le marché est à la hausse, c'est l'État qui récupère la différence. Ces recettes ont été très importantes en 2022 pour financer notamment le bouclier tarifaire.

Nous avons continué à développer les interconnexions. J'ai moi-même signé un accord avec les Irlandais à Cork au printemps 2019, avec M. François Brottes en tant que président de RTE à l'époque.

Un point est important dans l'environnement politico-médiatique de votre commission. On m'a demandé quel était mon état d'esprit, comment j'avais abordé ma mission à l'époque. Je me suis exprimé ; cela est donc vérifiable. Je suis nommé le 4 septembre 2018 et moins d'une semaine après, le 10 septembre, j'accepte une interview dans Le Monde pour poser les choses. Le Monde titre : « Il faut sortir de la guerre de religion sur le nucléaire ». L'interview ne porte pas que là-dessus, mais comporte plusieurs passages. J'indique notamment « L'important est de savoir quelles sont les données économiques dans le nucléaire et dans le domaine des énergies renouvelables, de savoir aussi quelles sont les données en matière de sûreté ». Je n'ai rien à retirer à mes propos de 2018 et je n'ai pas de trou de mémoire en la matière.

Lors des discours de présentation de la PPE, nous allons dans le même sens ; nous expliquons que les réacteurs seront fermés en fonction des données de sûreté et de ce qui sera indiqué par l'autorité de sûreté nucléaire (ASN), et non pas dans une logique de symboles qui consiste à fermer des centrales simplement pour fermer des centrales. L'énergie, comme bien d'autres domaines politiques, souffre bien souvent du fait que l'on préfère débattre autour des symboles plutôt qu'autour des réalités, mais on finit toujours par être rattrapés par les réalités.

Le 28 janvier 2019 est présenté le contrat stratégique de filière nucléaire (CSFN). Je répète à ce moment-là que dans la feuille de route énergétique de la France, citée par la presse, le nucléaire joue un rôle important. Vous ne pourrez pas auditionner le Président de la République en fonction, mais pendant les cinq ans de son premier mandat, il a fait ce qu'il avait dit, y compris en précisant dans un discours à Belfort en début 2022 que si dans la PPE, il y avait des commandes de nouveaux réacteurs de type EPR, cela serait fait après les élections de 2022. Cela a été préparé et est aujourd'hui possible. D'ailleurs, le Parlement a à en débattre.