Intervention de Bruno Lasserre

Ce n'est pas la première fois que je viens présenter un projet devant le Parlement à la suite d'une proposition qui m'a été faite d'endosser une responsabilité publique. J'ai toujours aimé ces moments, car ils permettent de réfléchir aux priorités, d'entendre les aspirations des représentants de la nation, de dialoguer avec eux, bref de concrétiser le projet et d'être titillé sur ses insuffisances éventuelles. J'ai toujours vu ces auditions en application de l'article 13 de la Constitution comme un progrès de l'État de droit : elles sont utiles à la République pour s'assurer que le candidat est préparé à exercer ses fonctions, et elles le sont également pour les intéressés, car elles les stimulent et leur permettent d'aller plus loin.

Je suis particulièrement heureux d'être ici ce matin car nous allons parler d'une cause que le Parlement français a très tôt défendue. On oublie parfois que la loi du 17 juillet 1978, qui a créé la CADA et institué la liberté d'accès aux documents administratifs, a été entièrement inspirée, conçue et défendue par les parlementaires. C'est un texte d'initiative parlementaire qui a été imposé au gouvernement de l'époque, qui n'en voulait pas. Ce n'est pas une loi technique ; c'est une loi de liberté, qui a inversé la logique.

Auparavant, les fonctionnaires étaient libres de dire ce qui était secret et ce qui pouvait être communiqué – ils tamponnaient à leur guise leurs notes et documents avec des « Confidentiel », « Top secret » et « Très secret » à l'encre rouge. La loi de 1978 a opéré une révolution en déclarant que, dorénavant, l'accès aux documents serait le principe et le secret l'exception, qui plus est en subordonnant celle-ci à l'existence de dispositions explicitement prévues par le législateur. La CADA est en quelque sorte l'arbitre de ce nouvel équilibre, de la nouvelle liberté créée par le législateur. En vertu de ses règles de composition, des représentants du Parlement y siègent – actuellement M. Rebeyrotte et Mme Untermaier pour l'Assemblée nationale, et leurs homologues du Sénat. Il est important de rendre hommage au courage et à la vision des parlementaires qui ont voulu ce texte.

Je ne reviendrai pas sur mon parcours, que j'ai décrit dans mes réponses au questionnaire, mais je souhaite insister sur le fait que cette cause m'a intéressé dès le début : j'ai été rapporteur auprès de la CADA au tout début de son fonctionnement – j'avais alors 25 ans –, puis rapporteur général. Plus tard, j'en ai été membre, et suppléant de la présidente de l'époque. Durant les premières années, il fallait taper du poing sur la table pour vaincre les réticences de l'administration face au nouveau monde qui s'ouvrait – voire les stratégies de résistance de ceux qui ne voulaient pas de cette loi faite par les parlementaires. J'ai joué un rôle important pour faire bouger les choses, en faisant œuvre de pédagogie, en menant un travail de conviction. Je me souviens d'avoir discuté avec des directeurs de ministères, avec de grands élus, parfois avec des ministres, et de leur avoir dit que c'était une bonne chose pour eux aussi. En effet, comment susciter la confiance si l'on n'agit pas au grand jour, si l'on dissimule les choses ? La transparence est un atout pour la démocratie. Le secret mène à la rumeur, et celle‑ci est parfois pire que la vérité.

Beaucoup de chemin a été fait depuis 1978, mais j'ai envie de servir de nouveau cette cause maintenant que je suis à la retraite et que j'ai plus de temps à y consacrer.

Dans un rapport publié au mois d'avril, Mme Paula Forteza brossait un tableau assez critique de la situation. Selon elle, la transparence reste insuffisante, il y a encore trop de résistance de la part des administrations, et le chemin est encore long. Elle a raison, tout n'est pas parfait. La CADA examine chaque année 8 500 demandes d'avis portant sur des refus d'accès opposés à des citoyens, notamment des journalistes. N'est-ce pas le signe que ces refus sont trop fréquents ?

L'open data, érigé en priorité politique par la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique – qui impose à toutes les administrations de publier leurs bases de données, les documents inscrits dans les répertoires publics et, de manière générale, tous les documents ayant un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental – est très loin d'être devenu une réalité, en particulier dans les collectivités territoriales, même si cela peut s'expliquer par des raisons pratiques, notamment d'ordre informatique et logistique. Quoi qu'il en soit, tous les espoirs ne se sont pas concrétisés. Or, la transparence passe d'abord par une ouverture volontariste des données publiques.

J'ai dit que 8 500 demandes d'avis, quarante-quatre ans après l'adoption de la loi, c'était beaucoup. Pourtant, les chiffres du premier semestre augurent d'une augmentation pour 2022 : le total s'élèvera sans doute à 9 000 ou 10 000. Par ailleurs, les répertoires recensant les documents produits par les administrations, sans lesquels les citoyens ne savent pas à quels documents ils peuvent avoir accès, sont souvent ignorés, et parfois n'ont pas été publiés ou, en tout état de cause, ne sont pas complets.

Surtout, la plupart des 3 000 personnes responsables de l'accès aux documents administratifs (PRADA) qui auraient dû être désignées, chacune attachée à une grande collectivité, ne l'ont pas été. Ces personnes sont censées être une interface avec le public. Leur rôle est de guider et d'accompagner les administrations dans les collectivités locales – communes, départements, régions, établissements de coopération intercommunale – pour prévenir les refus d'accès. Je déplore leur absence et, plus encore, le fait qu'il n'existe pas de véritable réseau des PRADA, animé au niveau territorial.

Cela dit, certains points positifs méritent d'être relevés. La CADA exerce un travail de conviction permettant de surmonter les réticences. Récemment, un journaliste a demandé communication, sous forme numérique, de tous les cahiers citoyens remplis lors du grand débat national qui a fait suite à la crise des gilets jaunes. Cet ensemble représente une mine d'informations pour quelqu'un souhaitant enquêter sur l'état de la France et les aspirations des Français. En même temps, on y trouve beaucoup de données personnelles, car certains citoyens ont fait état de démarches les concernant – autant d'éléments relevant du secret de la vie privée. Le Gouvernement ne voulait donc pas publier ces cahiers, estimant que le travail d'anonymisation serait trop important et ferait perdre tout intérêt à la communication. La CADA a rendu un avis courageux, estimant que dans le cadre justement d'un débat national, on risquait de manquer l'objectif si l'on ne publiait pas tout. Cet avis très motivé, et convaincant de mon point de vue, a satisfait le Gouvernement : en définitive, les services du Premier ministre ont accepté de communiquer sous forme numérique l'intégralité des cahiers citoyens. La pédagogie, la force de conviction dont sait faire preuve la CADA peuvent ainsi surmonter les obstacles et les réticences.

Parmi les points positifs, je citerai également l'évolution des demandeurs. Au départ, les personnes qui utilisaient la loi demandaient majoritairement des dossiers les concernant, dans une approche souvent précontentieuse : elles étaient en conflit avec l'administration et voulaient mettre au jour les raisons pour lesquelles telle ou telle décision leur avait été opposée, afin de faire valoir leurs droits devant les tribunaux. Depuis plusieurs années, la loi est de plus en plus utilisée par les chercheurs, les journalistes, les militants d'ONG (organisations non gouvernementales) ou encore les lanceurs d'alerte, à des fins d'investigation et de contrôle de l'action publique. Il convient de saluer et d'encourager ce changement : il s'agit là d'une utilisation démocratique du droit d'accès, non pas pour l'usage individuel de chacun, mais pour l'usage collectif, au bénéfice de la vigueur du débat d'idées.

Cette évolution pose certains problèmes : de tels travaux de recherche supposent l'accès à des multitudes de données détenues par différentes administrations, ce qui accroît le travail de ces dernières. Surtout, sous l'influence de la Convention européenne des droits de l'homme et de la jurisprudence du Conseil d'État, on assiste à une transformation du droit d'accès : alors qu'il s'agissait d'un droit objectif, ouvert à tous, sans condition d'intérêt pour agir, il devient un auxiliaire de la liberté d'information et de la circulation des idées dans une démocratie. La CADA est donc conduite à mettre en balance l'intérêt légitime du demandeur – la demande a-t-elle pour objet de diffuser l'information, de créer un débat d'idées, de contrôler l'action publique ? – et la protection des secrets.

Il en va de même, d'ailleurs, pour le Conseil d'État. J'ai eu l'honneur de présider la formation la plus solennelle de cette institution, à savoir l'assemblée du contentieux, qui a statué sur un cas de cette nature. Nous avons été saisis en 2020 de la requête d'un chercheur qui voulait accéder aux archives personnelles du président Mitterrand, y compris ses notes, concernant les événements au Rwanda. Alors que le délai légal pour que ces documents d'archives puissent être communiqués n'avait pas encore été atteint, l'assemblée du contentieux a fait droit à la demande. Elle a considéré que, dans cette affaire, la liberté d'information et le droit des chercheurs à enquêter et publier devait prévaloir sur la protection de secrets tels que la conduite de la politique extérieure de la France ou la protection des intérêts fondamentaux du pays.

La CADA devient ainsi un arbitre très fin des intérêts en présence, qui prend en compte la vigueur du débat démocratique, la circulation des idées et la liberté d'informer, et les met en balance avec la protection des secrets régaliens, qui certes s'entend aussi.

Si ma candidature est retenue, si je vous convaincs que je suis prêt à exercer ces fonctions, que ferai-je du mandat de six ans qui me sera confié ?

Je conçois la CADA non seulement comme un guide, un facilitateur, un filtre avant la saisine éventuelle du juge, mais aussi comme un avocat de la transparence. Je me suis engagé très tôt en faveur de cette cause ; j'en serai le défenseur infatigable. Cela suppose de convaincre, de se déplacer, d'entendre les aspirations de la société, de ne pas les décevoir, et aussi de faire vivre l'équilibre voulu par le législateur dans un monde qui se transforme. À cet égard, et pour répondre à votre question concernant le numérique, monsieur le président, il est clair qu'il y a des changements dans la forme des documents utilisés ou conservés et que nous devons nous adapter au défi qu'ils représentent – j'y reviendrai.

Je vois quatre priorités pour le mandat que j'exercerai si vous émettez un avis favorable à ma candidature.

La première est de faire vivre l'équilibre voulu par le législateur. À certains égards, cela peut conduire à nuancer ou à faire évoluer la conception que l'on a de certains secrets, notamment celui des affaires, madame la rapporteure.

Le secret des affaires est légitime : il faut protéger les procédés industriels ainsi que certaines informations économiques et financières. Par exemple, quand une collectivité lance un marché public, si une entreprise peut savoir à quel prix la prestation va être proposée par un concurrent, cela tue l'intérêt de la mise en concurrence. Il est des cas où certaines informations ne peuvent pas être mises sur la place publique, sous peine de ruiner ce secret qui est la condition même de la mise en concurrence. Il y a également des secrets légitimes qui protègent la stratégie des entreprises.

Cela dit, à titre personnel, je suis excédé, ou en tout cas surpris par le fait que certaines collectivités, agences ou établissements publics administratifs n'ayant aucun rôle d'acteur économique invoquent pour leur propre compte le secret des affaires. J'estime que la stratégie d'une collectivité publique n'a pas à être protégée comme peut l'être celle d'une entreprise privée. De ce point de vue, si la loi prête à des malentendus, elle pourrait être corrigée.

La deuxième priorité consiste à accélérer les procédures. Selon les termes de la loi, la CADA dispose d'un mois pour rendre un avis lorsqu'elle est saisie d'un refus d'accès. Le président Nevache, qui achève le mandat de son prédécesseur et sera en poste jusqu'au mois d'août, a accompli un remarquable travail d'accélération : le délai est passé de 182 jours en 2019 à 82 jours en 2021. Mais c'est encore trop et je ferai tout pour continuer ce travail de manière très volontariste, car le temps de la transparence ne s'accommode pas toujours de délais trop longs, notamment quand il est question de scandales sanitaires ou environnementaux. Pour ce faire, il faudra peut-être revaloriser les moyens dont dispose la CADA, car ces derniers sont faibles. Quoi qu'il en soit, il faut à tout le moins respecter la volonté du législateur, et donc tout faire pour que les demandes d'accès soient satisfaites dans un délai court.

La troisième priorité consiste à investir de manière résolue dans le numérique. La loi de 1978 avait été conçue dans l'univers du papier. La loi pour une République numérique a procédé à une adaptation : quel que soit le format du document, papier ou numérique, le droit d'accès est le même.

Avant même cette dernière loi, la CADA était allée plus loin, puisqu'elle avait été conduite à se pencher sur la question des codes sources et des algorithmes. C'est sa jurisprudence qui a convaincu les pouvoirs publics d'aller de l'avant. En 2015, elle avait ainsi rendu un avis favorable à la communication du code source utilisé par l'administration des impôts pour simuler le calcul de l'impôt sur le revenu, puis elle avait fait la même chose s'agissant de l'algorithme d'Admission post-bac, qui précédait Parcoursup. À la suite de ces deux avis, le législateur a pris une disposition imposant la publication des codes sources et des traitements algorithmiques qui permettent de prendre des décisions.

Je suis résolument favorable à la publicité des codes sources et des traitements algorithmiques permettant d'orienter les décisions publiques. C'est non seulement la volonté du législateur, mais aussi la condition même de la confiance dans une administration de plus en plus numérisée. Si l'on a le sentiment que l'algorithme est secret et arbitraire, qu'il est conservé dans une machine qui n'est pas commandée par des responsables – des personnes susceptibles de rendre compte de leur action devant le Parlement ou devant le public –, on vit dans un monde orwellien qui risque de ruiner la confiance dans la République. Je crois donc résolument à l'ouverture, à la transparence et à la publication.

Il y a des résistances : pour certains, la publication risque de porter atteinte à la sécurité des systèmes d'information en révélant des failles ou des insuffisances dans leur protection ; bref, elle pourrait encourager les procédés malveillants. Pour ma part, je n'y crois pas. La meilleure réponse n'est pas la sécurité par l'obscurité, c'est la sécurité par la transparence et la confiance. Dire qu'il y a des failles sans les montrer, c'est presque pire que de révéler la vérité.

La CADA a fait œuvre importante en rendant trois avis successifs sur l'accès au code source, au programme et aux algorithmes de Parcoursup, en essayant de surmonter les réticences de l'administration de l'enseignement supérieur. Parcoursup a été bâti dans l'urgence, sans donner lieu à des études et à un programme informatique de longue durée. Les traitements et algorithmes sont donc continument mis à jour, adaptés, perfectionnés et sécurisés. La priorité est de tout faire pour que Parcoursup soit sûr, comme l'avait relevé la Cour des comptes en 2020. Cela suppose d'investir résolument pour combler les failles et pallier les insuffisances, de sorte que les Français croient dans la pertinence et l'efficacité du dispositif. Mais par ailleurs, il faut ne rien cacher, communiquer. La publication du code source et des algorithmes, dès lors que les problèmes de fond ont été résolus, ne saurait être que bénéfique et de nature à renforcer la confiance des étudiants, de leurs parents et, de manière générale, des citoyens dans l'administration de l'enseignement supérieur.

La quatrième priorité est la pédagogie. Il faut faire plus pour constituer un véritable réseau territorial des PRADA et l'animer. Les personnes responsables doivent se former et actualiser leurs connaissances ensemble. Il faut également convaincre les administrations auxquelles elles sont rattachées qu'il y a un intérêt à jouer la transparence. Je serai disponible pour mener ce travail sur le terrain, de manière à ce que les PRADA deviennent une réalité dans toutes les administrations et collectivités de France.

Madame la rapporteure, vous avez évoqué la procédure judiciaire dont je suis l'objet. Je préfère vous répondre dès maintenant, si vous me le permettez. L'affaire en question remonte à environ dix ans, alors que je présidais l'Autorité de la concurrence – fonction que j'ai exercée entre 2004 et 2016, soit pendant douze ans. Les faits concernent pour l'essentiel l'année 2012 et le début de l'année 2013. Un chef de service a été mis en cause pour harcèlement moral ; il est l'auteur principal présumé de cette procédure et a été mis en examen. Pour ma part, j'avais expliqué que j'étais à la disposition des juges. En 2019, j'étais alors vice-président du Conseil d'État, j'ai été mis en examen par deux juges d'instruction du tribunal de Paris pour complicité de harcèlement moral. Cela a été un choc : je ne m'attendais pas à cette décision. J'ai annoncé publiquement ma mise en examen à tous les agents du Conseil d'État, aux syndicats ainsi qu'aux présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, puisque le vice-président du Conseil d'État est, d'une certaine manière, le chef de la juridiction administrative.

J'ai expliqué combien cette affaire m'avait bouleversé, mais aussi que je contestais de toutes mes forces cette accusation de complicité, contraire à la chronologie des faits. Dès que j'ai été informé du problème, j'ai réuni le service concerné pour comprendre ce qui s'était passé. J'ai soutenu la décision de recourir à une société extérieure pour mener un audit psychosociologique. Dans les huit jours suivant le résultat de cet audit, j'ai mis fin aux fonctions du chef de service mis en cause. Je crois donc avoir pris les mesures nécessaires pour faire cesser le harcèlement. En tout cas, je rejette de toutes mes forces le terme « complicité », qui est contraire à toutes mes valeurs et, aussi, à tout ce que j'ai démontré. Vous avez fait état, madame la rapporteure, de ma longue carrière au service de l'État. J'ai occupé beaucoup de postes de responsabilité et tout le monde en a retenu deux choses : j'ai été un homme de réformes, j'ai transformé les institutions dont on m'a confié la charge pour les rendre plus efficaces et proches du public, mais j'ai surtout fait preuve de respect à l'égard des équipes, de bienveillance et d'écoute pour les associer aux décisions que je prenais.

Cela aurait pu ruiner, madame la rapporteure, l'autorité et l'indépendance dont j'avais besoin à la tête du Conseil d'État, mais cela n'a pas été le cas. Au contraire, l'ensemble de l'institution m'a soutenu tout du long. Au cours de mon mandat, le Conseil d'État a dialogué plus que jamais auparavant, renforçant le dialogue social, instaurant un bilan social très approfondi, signant un accord très ambitieux sur l'égalité professionnelle et obtenant les labels Égalité et Diversité. Le dernier baromètre social, réalisé en 2021 par une société extérieure, fait d'ailleurs état d'un taux d'adhésion et de satisfaction des membres et des agents vis-à-vis de leur management – dont le vice-président est le sommet – de plus de 90 %, bien plus élevé qu'il y a trois ans, alors même que la période de la crise sanitaire a été marquée par une mobilisation sans précédent du Conseil d'État pour juger les très nombreux référés portés devant lui et examiner les très nombreux textes que lui soumettait le Gouvernement sur la conduite de la lutte contre cette crise.

Je suis ce que je suis : un homme de dialogue, de réformes, mais aussi un homme qui respecte les autres. Je me défendrai devant le tribunal si je suis renvoyé – la décision n'est pas prise – et je lui réserve mes explications de fond sur cette affaire. Pour le reste, ceux qui me connaissent le devinent et ceux qui ne me connaissent pas le voient peut-être, je consacrerai toute mon énergie, toute mon autorité, toute mon expérience à cette nouvelle fonction, si elle m'est confiée, sans que la procédure en cours ne vienne porter atteinte à la sérénité de l'exercice de ma fonction ni à l'indépendance dont doit jouir la CADA – dont je ferai vivre la collégialité de manière riche et paisible.