Intervention de Jean-Baptiste Djebbari

Monsieur le Président, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de m'avoir accueilli. J'ai suivi vos auditions avec beaucoup d'intérêt et je souhaite contribuer au débat dans un souci de transparence en apportant des éléments sur les points techniques et politiques. Avant de répondre au questionnaire, permettez-moi de formuler quelques remarques préliminaires. Tout d'abord, je tiens à souligner la genèse du projet, un vieux projet de territoire, comme souvent avec les projets d'infrastructures au sens large. Il s'agit de conjuguer des éléments parfois contradictoires, tels que l'attractivité légitime et le développement d'un territoire. Messieurs Martin Malvy, Marc Censi et Dominique Perben l'ont rappelé dans leurs interventions respectives. Les auditions ont également été éclairantes à cet égard. L'impératif écologique est évidemment central, comme vous l'avez rappelé, madame la rapporteure, et j'y reviendrai. La rareté des deniers publics conduit l'État et les collectivités à prononcer des arbitrages, ce qui a été fait à plusieurs reprises dans ce dossier. Pour simplifier, puisque les sujets ont déjà été longuement évoqués lors des auditions, une première concertation publique au milieu des années 2010 a conduit à une décision ministérielle en 2010, figeant le principe d'une autoroute concédée à deux fois deux voies. À ce moment-là, plusieurs choix étaient possibles : améliorer l'axe existant de la RN126 par crédit budgétaire, ce qui, d'expérience, prend énormément de temps et ne produit pas la même qualité de service, ou opter pour une mise à deux fois deux voies, offrant un niveau de sécurité supérieur et un outil plus performant au service du territoire. C'est cette décision qui a été prise en 2010, suivie d'une enquête publique en 2016-2017 et d'autres étapes administratives, permettant d'arriver à la période que j'ai connue comme député, puis comme ministre.

Je souhaite également évoquer la philosophie qui a guidé notre action en tant que membres de la majorité et du Gouvernement concernant le développement des transports. La philosophie adoptée dès 2017 a consisté à mettre en pause les grands projets pour se concentrer sur les projets du quotidien et favoriser les initiatives les plus écologiques. Cela s'est concrétisé par la nomination d'un comité d'orientation des infrastructures transpartisan, qui a travaillé à l'élaboration de la LOM. Cette loi a été promulguée le 26 décembre 2019. Ce comité a examiné tous les projets, qu'ils soient ferroviaires, routiers, aériens, relatifs à toutes les formes de mobilité. Il s'est attaché, d'une part, à développer les modes de transport les plus écologiques – nous pourrons revenir à l'envi sur le bilan de ce gouvernement, notamment en matière de transport ferroviaire, qui, à mon avis, est inédit dans l'histoire de ce pays – et d'autre part, il a soutenu les projets qui faisaient le plus consensus au niveau local.

Nous avons débattu dans cette optique de quatre projets autoroutiers : Machilly-Thonon, le projet de l'A154, le contournement Est de Rouen et l'autoroute entre Toulouse et Castres. Ce dernier projet, à ce moment-là, et je crois encore maintenant, faisait le plus consensus au niveau local. Le dernier élément de cette philosophie consistait à crédibiliser la trajectoire budgétaire. Pendant longtemps, de nombreux élus ont fait des promesses, souvent qualifiées de promesses de Gascons, qui ont vu des projets être annoncés mais jamais réalisés. Nous avons voulu recenser les projets, les prioriser et les crédibiliser sur le plan budgétaire. Cela a été fait dans un rapport annexé à la LOM, qui reprend les projets et met en face les crédits budgétaires, qui ont été exécutés depuis pour la plupart des projets. C'est cette philosophie que nous avons posée. C'est dans ce cadre que le débat démocratique s'est tenu et c'est ainsi qu'au ministère, j'ai organisé le travail en suivant ce qui avait été voté au Parlement.

Il a été rappelé lors des auditions que la déclaration d'utilité publique a été signée le 19 juillet 2018. Par la suite, la LOM a été votée le 26 décembre 2019. Arrivé au ministère au début de septembre 2019, j'ai eu la responsabilité de mettre en œuvre les décisions démocratiquement votées, notamment celles traduites dans la LOM. C'est dans ce contexte que j'ai demandé à mes services de commencer à instruire le dossier de mise en concession de l'autoroute entre Toulouse et Castres. Ce travail, initié en mars 2020, s'est poursuivi pendant un peu plus d'un an, de manière totalement indépendante, par les services de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), que vous avez reçus à trois reprises. J'ai suivi attentivement leurs auditions. Ce travail a permis à la DGITM de se forger une opinion sur ce qu'était le meilleur projet. La DGITM a été appuyée par les services territoriaux compétents, notamment la Dreal d'Occitanie, les experts techniques et scientifiques du Cerema, ainsi que la direction des routes du Sud-Ouest, qui connaît bien ce territoire. Ensuite, au cours de l'été 2020, la DGITM a mis en place une commission consultative à vocation interministérielle afin de lui soumettre l'avis les appels d'offres. Cette dernière a rendu, à titre consultatif, un classement des offres, cherchant à identifier la mieux-disante.

Au début de septembre 2021, j'ai reçu une note de mes services proposant le concessionnaire pressenti, le groupement que vous connaissez bien. Cette proposition n'a suscité aucune remarque de ma part. Le Premier ministre a annoncé publiquement cette décision le 21 septembre 2021. Par la suite, le projet de contrat a été envoyé à l'Autorité de régulation des transports, puis au Conseil d'État, qui l'a validé tel qu'il était proposé. Le contrat a été signé en avril 2022 par moi-même, et contresigné par la ministre chargée de l'écologie, le ministre chargé des finances et le Premier ministre de l'époque, que vous recevrez plus tard dans la journée. Tel a été le parcours administratif de ce dossier.

Je tiens à souligner que, pour les dossiers d'instruction de marché public, les services travaillent en toute indépendance. Je profite de l'occasion pour saluer la très grande qualité des hauts fonctionnaires du ministère que vous avez entendus et qui, chaque jour, parfois dans des situations difficiles, font preuve d'une grande probité et d'un professionnalisme exemplaire.

Cela me permet de commencer à répondre aux questions, même si j'ai déjà partiellement répondu. Je ne reviendrai pas sur le projet en lui-même, car vous l'avez beaucoup évoqué, mais nous pourrons y revenir au cours des questions. Il s'agit en fait de deux projets, comme vous l'avez rappelé à plusieurs reprises, et nous concentrons notre propos sur la nouvelle liaison autoroutière.

La première question portait sur la manière dont j'ai suivi le dossier. J'ai précisé que je l'ai suivi à la fois comme député et comme ministre, mais je suis prêt à y revenir si nécessaire. Il est important de noter que les quatre projets autoroutiers que j'ai mentionnés étaient prévus dans la trajectoire, et qu'au moment de la signature du contrat, le projet d'autoroute entre Toulouse et Castres était celui qui faisait le plus consensus entre les responsables politiques locaux. Les différents intervenants que vous avez pu entendre ici montrent que cette réalité est tangible et toujours actuelle.

À la question suivante, vous me demandez comment j'ai pris connaissance du dossier. J'ai suivi l'histoire de ce projet ancien, comme beaucoup, à travers la presse, en tant que député puis comme ministre. J'ai été informé des avis de l'Autorité environnementale et du Conseil national de protection de la nature après mon départ du ministère en mai 2022, à la fin du premier quinquennat d'Emmanuel Macron.

Dans la troisième question, vous me demandez si j'ai eu des échanges avec les représentants du groupe Fabre dans le cadre de ce projet. En l'occurrence, la réponse est négative.

Vous me demandez ensuite qui a pris la décision finale en septembre 2021. J'ai rappelé le cheminement administratif et politique du projet, un continuum de décisions publiques : la décision ministérielle de 2010, la déclaration d'utilité publique (DUP) de 2018 et le contrat de concession de 2022.

Vous me demandez si j'ai échangé avec la société retenue pour la concession. Je n'ai eu aucun échange avec cette société, ni pendant la concession, ni durant l'appel d'offres, ni après, étant donné que j'ai quitté mes fonctions en mai 2022, un mois après la signature du contrat de concession. Nous avons également affirmé ici, en toute transparence, que l'État se désintéresse de l'identité du gagnant. Ce qui importe pour l'État, c'est l'intérêt général, en validant le meilleur projet, c'est-à-dire le mieux-disant. C'est ainsi que le dossier a été traité par les services du ministère des Transports.

À la question numéro 6, vous faites référence aux trois soumissionnaires de l'appel d'offres (NGE, Vinci et Fayat), et vous demandez les raisons qui ont conduit le gouvernement à retenir l'offre de NGE. Là aussi, les auditions ont été assez éclairantes à ce sujet. Les critères de sélection étaient clairs et objectifs. Il y avait cinq critères principaux pour déterminer l'offre la plus avantageuse. Premièrement, les concours publics recherchés devaient être les moins élevés possible, car il est dans l'intérêt général de minimiser la charge pour le contribuable. Deuxièmement, les tarifs de péage devaient être identiques à ceux prévus lors de l'enquête publique qui a eu lieu entre fin 2016 et début 2017. Troisièmement, la qualité technique, environnementale et sociale du projet était un critère essentiel. Je suis conscient que nous pourrions avoir des divergences de vue sur ces sujets, mais c'était un critère objectif recherché dans l'offre la mieux-disante. Je note également que l'autorisation environnementale a été délivrée le 1er mars 2023, après que les services compétents ont vérifié le respect de la séquence « éviter, réduire, compenser », en ayant pris connaissance du dossier et de tous les avis formulés. Quatrièmement, la robustesse financière était un critère déterminant. Enfin, la qualité du service rendu à l'usager, avec une orientation vers la décarbonation, était également prise en compte. Je pourrais revenir en détail sur ce sujet, car il est indéniable que la route restera, pour encore quelques années, voire quelques décennies, un mode de transport incontournable et complémentaire aux autres. L'effort que nous avons entrepris vise clairement à orienter la route vers sa décarbonation. Je cite un exemple concret, imputable à mon mandat : en 2019, il n'existait pratiquement aucune borne de recharge électrique dans les aires de service des autoroutes du réseau concédé et fin 2022, 85 % de ces aires étaient équipées. Depuis 2023, ce taux est passé à 100 % - je peux d'ailleurs en bénéficier en tant qu'usager.

À la question numéro 7, vous me demandez dans quelle mesure ce projet autoroutier n'est pas en contradiction avec la politique de la majorité mise en place en 2017. J'ai répondu que nous avions philosophiquement décidé d'opérer la complémentarité des transports et de consacrer une part très importante des crédits à la décarbonation, en privilégiant les modes les plus écologiques, notamment les lignes ferroviaires, et en décarbonant les modes de transport les plus polluants, à savoir la route, tant pour les véhicules légers que pour les véhicules lourds. Je pourrai détailler davantage la politique publique que nous avons menée de manière interministérielle à cet égard. Je ne perçois aucune contradiction, mais au contraire une cohérence. Nous aurons certainement ce débat.

À la question numéro 8, vous me demandez si le projet a été réévalué à la lumière notamment des nouvelles connaissances en matière environnementale et des conséquences du Covid. Je rappelle que ce projet est ancien, avec une DUP datant de 2018 et une enquête publique de 2016-2017. Il a été traité de manière relativement récente, en intégrant les meilleures recommandations environnementales. Nous en débattrons certainement dans un instant. Concernant les conséquences du Covid, nous n'avions pas de références préalables. En 2020, nous avons constaté une chute du trafic, particulièrement dans le secteur routier concédé, avec une diminution d'environ 20 % du chiffre d'affaires des concessionnaires autoroutiers, représentant certainement plusieurs milliards d'euros. Le risque de trafic s'est donc matérialisé, tout comme le risque sur les taux, ces derniers s'étant envolés au début de la guerre en Ukraine, ce qui complique le financement des projets. Pour revenir à la question, nous avons analysé les effets du Covid sur le trafic. Nous avons observé des restructurations dans les différents modes de transport. Par exemple, dans les transports en commun des grandes agglomérations, il y a plutôt moins de personnes le lundi et le vendredi, ce qui pose d'ailleurs un problème de soutenabilité du modèle économique des transports en commun. Cependant, sur les axes routiers, même si nous observons aussi des variations infra-hebdomadaires, la fréquentation a retrouvé un niveau similaire à celui de 2019.

Face aux choix individuels de mode de transport des citoyens – certains continuent à prendre l'avion – nous pouvons soit mettre en place des restrictions, notamment aux libertés individuelles, comme certains le suggèrent dans le débat public, soit accompagner la décarbonation de manière rapide et efficace. C'est ce que nous avons initié lors du précédent quinquennat et poursuivi avec l'actuelle majorité, même relative.

Quant à la question numéro 9 sur la modernisation de la liaison ferroviaire et, plus généralement, sur l'action dans le domaine ferroviaire, je suis assez serein. J'ai traité ce dossier à la fois comme député et comme ministre. Nous avons adopté une loi sur le ferroviaire. Le débat avait commencé avec la proposition de fermer plusieurs milliers de kilomètres de petites lignes ferroviaires à travers le territoire. En tant que rapporteur de ce texte, j'avais demandé une étude détaillée de chaque voie, itinéraire par itinéraire, afin de modéliser le coût de la pérennisation à long terme de ces infrastructures, et non pas simplement leur réparation. Cette démarche nous a permis d'obtenir un état des lieux factuel, de voter le sauvetage de l'ensemble des petites lignes ferroviaires de France et d'engager un processus de contractualisation avec chacune des régions. Ainsi, nous avons signé un protocole avec la région Occitanie le 17 décembre 2020, pour un montant de 774 millions d'euros. Ce financement apporte de la visibilité à l'ensemble des petites lignes du territoire, y compris celle reliant Toulouse à Castres, dotée de 6 millions d'euros. Cette somme peut paraître modeste mais des travaux importants avaient déjà été réalisés entre 2009 et 2013. Au total, près de 800 millions d'euros ont été investis sur l'ensemble du territoire occitan, avec une attention particulière portée au quart Nord-Est de la région. Je vous transmettrai le détail par écrit. L'action pour le ferroviaire a été menée à différents niveaux territoriaux pour les petites lignes mais aussi au niveau national. J'ai mentionné une action inédite, et je mets au défi quiconque de trouver un précédent dans l'histoire du système ferroviaire français : la SNCF a été recapitalisée à plusieurs reprises, 35 milliards d'euros de dettes ont été repris, et une nouvelle perspective a été offerte aux transports du quotidien. Nous avons développé les RER métropolitains, nous avons sauvé les petites lignes du territoire, nous avons relancé le fret ferroviaire et les trains de nuit et nous avons signé des protocoles avec l'ensemble des régions pour les petites lignes ferroviaires. Je suis tout à fait ouvert au débat politique sur ce sujet, madame la rapporteure.

À la question n° 10, vous revenez sur le débat concernant la définition de l'enclavement. Ce débat politique ne s'est pas noué à partir d'une définition, mais à partir de l'expression d'un territoire, de ses élus, de ses entreprises, et d'un consensus en faveur de l'autoroute concédée dès lors que le débat public a été lancé à la suite de la décision ministérielle. Je le répète, ce projet d'autoroute concédée était le plus consensuel en 2018 lorsque la DUP a été publiée, et encore en 2020 lors du lancement de l'instruction pour l'appel d'offres. Malgré le débat politique, il reste aujourd'hui très largement soutenu par une grande majorité des élus des territoires. Les responsables politiques se doivent donc d'entendre cette réalité et de la traduire politiquement, tant dans la loi votée ici en ces murs qu'à travers son parcours administratif.

Vous m'interrogez également sur le coût éventuel d'un renoncement au projet. Une fois le projet lancé, comme c'est le cas aujourd'hui, le coût d'un renoncement est à la fois économique, social et politique. Économiquement et socialement, il faudrait indemniser ceux qui ont lancé le projet. Politiquement, l'État, alors même que le projet est majoritairement soutenu par les élus du territoire, reviendrait sur sa parole, ce qui pourrait participer à l'enclavement du territoire pour de nombreuses années. Cela me paraît augurer d'une mauvaise politique.

Pour finir, je réponds à quelques-unes des questions qui ont été posées et qui ont fait l'objet de nombreuses discussions dans cette commission. M. Balderelli est revenu largement, ainsi que l'ensemble des acteurs concernés, sur les tarifs, la façon dont les tarifs plafonds sont consacrés dans une loi tarifaire, leur évolution, et sur les mécanismes de répartition de clauses à bonne fortune pour rembourser les concours publics et éventuellement procéder à des baisses de tarifs. Il a également abordé le montage juridique et financier du dossier. Je pourrais, à ma mesure, tenter d'apporter quelques éclairages supplémentaires.

Vous évoquez le projet solaire, qui est, si j'ai bien compris, un engagement volontaire du groupement. Ce dernier est venu s'expliquer à plusieurs reprises sur le sujet. Administrativement, ce projet est complexe. Il sera possible, par exemple, d'installer des panneaux photovoltaïques sur les boucles de diffuseurs du domaine autoroutier, mais cela nécessitera toute la procédure administrative qui a été rappelée par les services. Par ailleurs, ces projets volontaires devront obtenir une autorisation environnementale, qui n'a pas encore été demandée. Le chiffre d'affaires généré par ces activités de production d'énergie renouvelable représenterait environ 0,3 % du chiffre d'affaires envisagé. Ce chiffre d'affaires est de toute manière soumis à la régulation économique et aux clauses de modération tarifaire prévues dans le contrat. Les différents acteurs du dossier ont exprimé très clairement ces points.

Sur les concours financiers annexes, je vous rappelle les différents critères. Les études antérieures prévoyaient un concours financier de l'ordre de 230 millions d'euros. Le jeu concurrentiel a permis de réduire ce montant à 23 millions d'euros, ce qui a été considéré comme une bonne nouvelle, montrant un bon usage des fonds publics. Je pense que chacun ici peut s'exprimer sur le fait que l'instruction a été réalisée pour choisir le meilleur dossier. Un des critères objectifs était en l'occurrence la minimisation des concours publics, et indirectement la charge pour les contribuables (ménages ou entreprises).

Enfin, je souhaite aborder la question des 75 millions d'euros. J'ai toujours du mal à appréhender pleinement ce sujet. Plusieurs sujets sont à considérer. Premièrement, quelle est la qualification juridique de ces 75 millions d'euros, qui représentent des apports en nature à l'ouvrage autoroutier ? Ces 75 millions d'euros correspondent à des dépenses passées et à une partie du trajet futur, ce qui répond à la définition juridique des apports en nature. Le deuxième sujet concerne l'évaluation de la valeur socio-économique du projet. J'ai examiné les scénarii qui aboutissent selon le cas à une valeur socio-économique d'une centaine de millions d'euros ou à près de huit cents millions d'euros. Or, la décision économique d'un projet repose sur l'obtention d'une valeur positive. Même si l'on incluait 75 millions dans ce calcul, cela ne remettrait donc pas en cause décision du projet. Il me semble, madame la rapporteure, que l'on raisonne comme si l'on souhaitait apporter cette somme en concours public pour valoriser l'infrastructure à long terme. Or, vous le savez, l'infrastructure reste la propriété de l'État et elle n'est pas valorisable à long terme puisqu'elle est rendue en l'état avec une valeur réputée nulle. Ces 75 millions d'euros ne sont donc pas valorisables. Vous adoptez un raisonnement quelque peu capitaliste sur ce sujet, ce qui m'étonne de votre part… Il s'agit probablement d'un sujet intéressant mais je n'ai pas compris où vous vouliez exactement en venir avec la réintroduction de ces 75 millions d'euros dans les concours publics. Je ne vois d'ailleurs pas en quoi cela changerait l'équilibre général du projet.

Voilà ce que je peux dire pour l'instant. Je reste à votre disposition pour la suite de cette discussion.