Intervention de Pierre Moscovici

Je vous remercie de m'avoir invité devant votre commission, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, afin de vous présenter les principales conclusions de notre avis relatif à la révision du projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027, puisque le Gouvernement a choisi de ne pas déposer un nouveau projet. Comme j'ai eu maintes fois l'occasion de le dire, en particulier devant vous, je considère qu'il est indispensable que la France se dote d'une loi de programmation des finances publiques. Je me félicite donc de la reprise, dans cette enceinte, de la discussion sur ce projet.

Il ne me revient pas de porter un regard politique sur le contenu des dispositions de ce projet de loi, mais, en tant que président du HCFP, je souhaite rappeler son importance pour la gestion des finances publiques de notre pays. D'abord, l'adoption d'une loi de programmation des finances publiques (LPFP) constitue une obligation que le Parlement s'est donnée. C'est une partie intégrante de notre ordre public financier : la nécessité de fixer des perspectives de moyen terme de nos finances publiques au travers d'une LPFP figure à la première ligne de notre constitution financière, inscrite dans la loi organique de décembre 2012. Dès lors, l'absence d'une loi de programmation constituerait un enjeu politique incontestable, dont j'estime qu'il pourrait à un moment donné soulever un problème constitutionnel.

L'adoption d'une LPFP représente également une nécessité politique et de bonne gestion : elle fixe une trajectoire de solde et de dette qui donne un cap aux gestionnaires et aux responsables publics. Elle rend plus prévisible et plus lisible l'action publique pour les citoyens, pour les acteurs économiques, pour nos partenaires européens. Par ailleurs, l'adoption d'une LPFP répond aux engagements communautaires de la France : en adhérant à l'Union économique et monétaire, notre pays a accepté de coordonner ses politiques budgétaires avec ses partenaires européens. Nous leur devons et nous nous devons de respecter les engagements juridiques pris, qui supposent notamment de nous doter d'une programmation pluriannuelle. Enfin, l'adoption de la LPFP est un engagement pris par la France dans le plan national de relance et de résilience (PNRR) et conditionne donc le paiement de financements européens importants pour notre pays. Je me félicite donc que le gouvernement ait choisi de présenter ce projet de loi de programmation des finances publiques révisé. Conformément à la loi organique, il a saisi le HCFP des nouvelles prévisions macroéconomiques – le contexte économique ayant changé depuis la présentation du projet initial – et de la trajectoire de finances publiques mise à jour.

J'en viens maintenant aux observations détaillées du HCFP, que je présenterai en trois temps : dans un premier temps, ses observations sur l'estimation de la croissance potentielle ; dans un second temps, ses observations sur les prévisions macroéconomiques du gouvernement pour la période 2023-2027, et, dans un troisième temps, ses observations sur la trajectoire de finances publiques.

Le Haut Conseil est chargé par la loi organique de porter une appréciation sur l'évaluation, par le gouvernement, de l'activité potentielle. Il a ainsi examiné, d'une part, l'estimation d'écart de production du gouvernement, c'est-à-dire son estimation de la position de l'économie française dans le cycle économique ; et d'autre part, celle de la croissance potentielle, c'est-à-dire la croissance tendancielle que connaîtrait l'économie en l'absence de chocs conjoncturels. Cela peut paraître technique, mais votre commission sait que le cadre potentiel retenu est un élément déterminant de la crédibilité de la trajectoire de finances publiques.

À cet égard, le Haut Conseil considère que les deux hypothèses retenues dans le projet de LPFP, l'hypothèse d'écart de production et l'hypothèse de croissance potentielle, sont optimistes. S'agissant de l'estimation de l'écart de production, le gouvernement a légèrement révisé à la baisse son estimation du PIB potentiel sur le passé, pour prendre en compte un impact plus fort des crises sanitaire et énergétique. Il estime ainsi que l'écart de production sera un peu moins creusé en 2023 qu'il ne le prévoyait il y a un an, soit -1,2 % au lieu de -1,4 %.

Toutefois, cette évaluation traduit toujours, du point de vue du HCFP, une appréciation optimiste sur la capacité de rebond de l'économie française au-delà de 2023. Elle suppose en effet que l'économie française se situe dans un creux conjoncturel et qu'elle dispose donc de capacités de production inutilisées importantes, qui permettraient à la croissance future d'excéder la croissance potentielle. Mais la persistance de tensions sur les recrutements, qui demeurent à un niveau historiquement élevé même si elles ont un peu diminué dans les derniers mois, laisse au contraire penser que la capacité de rebond est limitée par les facteurs d'offre.

S'agissant de la croissance potentielle, le gouvernement a conservé sa prévision à 1,35 % par an sur la période 2023-2027. Le Haut Conseil estime également qu'elle est optimiste. Si d'autres prévisions s'en rapprochent, comme celle de l'OFCE pour le début de la période de programmation, ou celle du FMI à l'horizon 2027, elle demeure la plus élevée de toutes les prévisions disponibles, supérieure à celle de l'OCDE, de la Banque de France ou encore de la Commission européenne.

Cette prévision résulte en effet de la conjonction d'hypothèses favorables. Elle suppose que la productivité globale des facteurs, qui traduit le progrès technique et l'efficacité des facteurs de production, se remette à croître conformément aux tendances antérieures à la crise sanitaire. Elle suppose aussi un dynamisme important de l'investissement des entreprises, malgré le durcissement des conditions de crédit actuel. Enfin, s'agissant de la contribution de l'emploi à la détermination de la croissance potentielle, le gouvernement retient les effets des réformes du marché du travail, mises en œuvre ou envisagées, que le HCFP estime trop importants et trop rapides.

Certes, l'estimation de l'impact de la réforme des retraites se trouve confortée par les dernières projections de population active de l'Insee, qui retiennent même un impact un peu plus fort de la réforme des retraites que le gouvernement. Mais les effets attendus des autres réformes du marché du travail, et notamment celle de l'assurance chômage, paraissent nettement surestimés. Le HCFP estime donc que les hypothèses de croissance potentielle et d'écart de production sont optimistes.

Passons à présent aux prévisions macroéconomiques du gouvernement pour la période 2023-2027. Pour 2023, la prévision de 1 % retenue par le gouvernement, qui est inchangée par rapport à celle du Programme de stabilité, est désormais plausible. Cette prévision avait été jugée « un peu élevée » par le HCFP l'année dernière à la même époque. Permettez-moi un rappel important ici : la qualité d'une prévision économique se juge à son réalisme au moment où elle est réalisée, en fonction des informations disponibles. Elle doit être dépourvue de biais et cohérente avec les données constatées, les données d'enquête, les indicateurs avancés. Elle doit être « centrale », disent les économistes. Or cela n'était clairement pas le cas à l'époque, puisque la prévision du gouvernement était supérieure à celle de l'ensemble des autres prévisions alors disponibles, et qu'elle supposait donc, pour se réaliser, une conjonction de facteurs favorables. Je referme cette parenthèse, mais elle est importante, car elle éclaire également les travaux d'aujourd'hui pour lesquels le HCFP continue, avec constance, d'exercer son expertise : indiquer si les prévisions d'aujourd'hui sont dépourvues de biais et cohérentes avec les informations disponibles et centrales.

Que dire des prévisions de croissance du gouvernement pour les années 2024 à 2027 ? S'agissant de l'année 2024, le gouvernement présente une hypothèse de croissance de 1,4 %. Le HCFP estime que cette prévision est élevée : le consensus des économistes l'estime à 0,8 % et la Banque de France à 0,9 %. Pour les années qui suivent, de 2025 à 2027, le HCFP réitère son diagnostic : les hypothèses de croissance du gouvernement, c'est-à-dire une croissance de 1,7 % en 2025 et 2026 puis 1,8 % en 2027, sont optimistes. En effet, ce scénario s'appuie, de nouveau, sur une hypothèse de recul important du taux d'épargne des ménages pour le ramener à son niveau d'avant la crise, recul que l'on peut souhaiter, mais que rien n'annonce actuellement. Il suppose également un niveau d'investissement élevé des entreprises, ce qui semble peu compatible avec le resserrement des conditions de crédit qui résulte de la politique de rehaussement des taux d'intérêt conduite par la Banque centrale européenne (BCE). Enfin, ce scénario repose sur une contribution légèrement positive du commerce extérieur à la croissance, ce qui, au vu des tendances passées, apparaît comme une hypothèse favorable.

Quant aux prévisions d'inflation du gouvernement, elles sont, du point de vue du HCFP, plausibles pour les années 2023 et 2024. Le repli ultérieur de l'inflation attendu par le gouvernement peut néanmoins paraître un peu rapide. Ainsi, comme en septembre dernier, le scénario macroéconomique du gouvernement, bien qu'il ne repose pas sur une prévision totalement irréaliste, combine des hypothèses favorables, ce qui est de nature à fragiliser la réalisation des objectifs de finances publiques qui y sont présentés.

Le troisième et dernier point concerne la trajectoire des finances publiques. Le Haut Conseil a examiné la cohérence de la programmation avec l'objectif à moyen terme, d'une part, et celle des engagements européens de la France, d'autre part. Rappelons ici que la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui permet aux États membres de s'écarter des exigences normalement applicables, sera désactivée fin 2023. Au-delà, en 2024, le PSC devrait donc retrouver sa pleine application. Se pose également la question du périmètre du pacte, dans sa forme actuelle ou dans une forme modifiée. Comme vous le savez, des discussions sont en cours entre les États membres pour adopter une réforme des règles de gouvernance économique européennes, que je souhaite voir adoptée. J'ai déjà eu l'occasion d'en parler devant vous à plusieurs reprises, dans ma qualité actuelle et dans des qualités antérieures. Je considère ainsi que le pacte actuel est procyclique, illisible et finalement un peu confus d'un certain point de vue ; mais j'ignore ce qui se passera. Les propositions initiales de la Commission européenne conservent la limite de 3 % de déficit et celle de 60 % du PIB pour la dette.

Par ailleurs, les propositions sur la table impliquent la présentation, par les États membres, de plans d'ajustement budgétaire de quatre ans en principe, qui permettent d'installer le ratio de dette sur une trajectoire durablement descendante à partir de la fin des premiers plans. Le ratio de dette devrait être inférieur en fin de période à son niveau initial. La durée des plans pourrait être allongée à sept ans si des réformes ou des investissements publics pertinents le justifient.

Dans la mesure où les nouvelles règles ne sont pas encore adoptées, le Haut Conseil des finances publiques a examiné la trajectoire présentée par rapport aux règles existantes. À cet égard, l'objectif de moyen terme de la France est d'atteindre un déficit structurel d'au plus 0,4 point de PIB. Cet objectif est confirmé par le présent projet de loi de programmation. Alors même qu'il paraît difficile d'atteindre un tel objectif sur la période de programmation, compte tenu du niveau élevé du déficit initial, force est de constater que la réduction du déficit prévue reste lente. L'amélioration programmée du déficit structurel d'une année sur l'autre est de 0,5 point de PIB en 2024. Il se réduit progressivement ensuite, alors que, selon les règles actuelles applicables à la France, il devrait être supérieur à 0,5 point de PIB chaque année. En outre, le déficit structurel s'établirait à 2,7 points de PIB, soit un niveau très éloigné de l'objectif de moyen terme que se fixe la France.

Ainsi, la trajectoire révisée par le gouvernement envisage un retour sous 3 points de PIB uniquement en 2027, avec un déficit effectif anticipé à 2,7 points de PIB. Certes, cette trajectoire est un peu améliorée par rapport au projet initial de LPFP, mais le passage sous la limite européenne reste tardif. J'aimerais souligner ici que, dans les programmes de stabilité déposés en avril – il y a certes déjà cinq mois – aucun de nos principaux partenaires de la zone euro ne prévoyait un retour du déficit sous 3 points de PIB aussi tardif. L'Irlande, la Grèce, l'Allemagne, le Portugal et les Pays-Bas présentent déjà un déficit inférieur à 3 points de PIB en 2022. L'Espagne vise le respect du seuil de 3 points de déficit en 2024, l'Italie en 2025 et la Belgique en 2026. Ainsi, en 2027, nous serions accompagnés de la seule Slovaquie.

Enfin, dans ce projet de LPFP révisé, le gouvernement vise une baisse un peu plus forte du ratio de dette publique que dans le projet initial, ce dont je me félicite. Le Haut Conseil des finances publiques a régulièrement appelé à une meilleure prise en compte de l'impératif de désendettement et je ne peux donc que saluer cette amélioration. Dans la trajectoire du gouvernement, la dette publique diminuerait d'un peu moins de 4 points entre 2022 et 2027, pour s'établir à 108,1 points en 2027. Cependant, cette réduction de l'endettement demeure bien modeste, partant qui plus est d'un niveau très élevé. Elle ne suffira pas à améliorer la position relative de la France au sein de la zone euro, qui s'est dégradée au cours des dernières années.

Au total, cette trajectoire paraît peu ambitieuse par rapport aux engagements européens, même si elle est un peu meilleure que dans le projet initial. Pour autant, la trajectoire de finances publiques prévue manque encore à ce jour de crédibilité. Elle repose en effet sur une maîtrise de la dépense nécessairement plus forte que dans le projet initial de 2022, afin de compenser l'alourdissement de la charge d'intérêts de la dette par rapport à celui-ci. Pour respecter la trajectoire prévue, compte tenu de l'alourdissement anticipé de la charge de la dette, les dépenses hors charges d'intérêts devraient être quasiment stables sur la période 2024-2027, avec une croissance de 0,1 % en volume. Or cela représente une trajectoire bien plus ambitieuse que celle réalisée par le passé.

À titre de comparaison, la période pendant laquelle la croissance de la dépense a été la plus contenue au cours des vingt dernières années est la période 2010-2014, c'est-à-dire pendant la crise des dettes souveraines en zone euro. Les dépenses hors charges d'intérêts augmentaient alors de 0,9 % en volume. Selon la trajectoire prévue, cette progression très limitée des dépenses reposerait notamment sur un effort marqué de réduction des dépenses de l'État à moyen terme, qui baisseraient de 0,9 % en volume.

Dans cet ensemble, certaines dépenses seront plus dynamiques en raison des lois de programmation sectorielles, par exemple pour la défense, qui ont d'ailleurs été examinées par le Haut Conseil. Aussi, les autres dépenses de l'État qui ne sont pas couvertes par des lois de programmation devront très fortement diminuer. La maîtrise de la dépense reposerait également sur la baisse des dépenses de fonctionnement des collectivités locales, qui s'établirait à 0,5 % par an en moyenne sur la période 2024-2027, et cela sans mécanisme contraignant pour y parvenir ; ainsi que sur l'hypothèse d'une baisse de leurs investissements conforme aux évolutions habituelles à ce stade du cycle électoral communal. Ces évolutions prévues pourraient toutefois être en partie contrariées par les investissements nécessaires à la transition écologique, qui sont massifs.

Enfin, les dépenses des administrations de sécurité sociale augmenteraient en moyenne de 0,8 % en volume sur la période 2024-2027, soit un rythme inférieur à celui du PIB. Ce scénario repose sur la montée en charge progressive de la réforme des retraites promulguée au printemps, mais aussi sur une progression des dépenses sous objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) limitée à 2,9 % en fin de période, ce qui suppose un effort de maîtrise important. L'Ondam n'intègre pas de surcoût lié à la dépendance, en dépit de la hausse des besoins résultant du vieillissement de la population.

Au total, le respect de la trajectoire suppose la réalisation d'un montant important d'économies, toujours peu documentées à ce jour. Le gouvernement escompte 12 milliards d'euros d'économies pérennes en 2025, réparties entre l'État et la sphère sociale, issues de l'exercice de revues de dépenses dont le contenu concret reste à détailler. D'autres économies demeurent à préciser, au-delà de l'impact de la réforme des retraites et de l'assurance chômage.

Le HCFP a estimé qu'en l'absence de précision sur la nature de ces économies, il ne pouvait juger le réalisme de la trajectoire de dépenses ni en apprécier les conséquences sur le scénario macroéconomique. Ainsi, la baisse attendue du ratio de dette publique est fragile, puisqu'elle s'appuie sur une prévision de croissance optimiste et une cible exigeante de dépenses, dont le respect n'est aujourd'hui pas garanti par des annonces concrètes.

Pour conclure, permettez-moi de tirer quelques enseignements qui ressortent de l'analyse du projet de loi de programmation qui vous est présenté. Le point saillant qu'il me semble important de retenir est l'augmentation spectaculaire de la charge de la dette qui est attendue, alors même que la baisse du ratio de dette prévue dans le projet de loi de programmation n'est pas assurée. La Cour des comptes et le Haut Conseil ont depuis longtemps alerté sur la progression du service de la dette et les risques qu'elle entraîne. Il ne s'agit plus d'une hypothèse, la hausse des taux est là et le poids de l'endettement devient massif. L'État, principalement, et les administrations publiques, en général, s'apprêtent à verser 57 milliards d'euros d'intérêts en 2024 ; ce montant devrait atteindre 84 milliards en 2027, soit un montant supérieur au budget de l'éducation nationale, premier budget de la nation.

Il ne s'agit plus de s'inquiéter, mais d'ouvrir les yeux sur ce que cela implique pour aujourd'hui et pour notre capacité d'agir demain. Je ne suis pas venu aujourd'hui vous vanter une potion amère ou préconiser l'austérité. J'ai une longue expérience de la chose publique, je crois à l'action publique et à la volonté politique. Je suis personnellement convaincu que le volant d'économies envisagé n'est pas impossible à réaliser. D'autres pays l'ont fait avant nous et ont fait même beaucoup plus. Mais pour y arriver, nous devons modifier nos comportements collectifs vis-à-vis de la dépense. Nous devons accepter de revoir les dépenses qui ne sont pas efficaces et d'opérer différemment quand cela est possible. C'est d'autant plus nécessaire qu'en dépit de dépenses élevées et du dévouement des femmes et des hommes qui y travaillent, nos services publics ne sont pas toujours au niveau de qualité attendu par nos concitoyens.

Ni le rabot, ni la pensée magique qui espère tout de la croissance et de l'augmentation indéfinie des recettes, ne résoudront notre équation de finances publiques. Leur situation demande une action déterminée et collective sur la dépense. Cela n'est pas aisé, mais le gouvernement a engagé des revues de dépenses, une première étape indispensable sur le chemin de la maîtrise de nos finances publiques. Pour être totalement probante, cette démarche doit être élargie et prolongée. Il est important que la revue se fasse dans la durée et que le débat soit très ouvert, bien au-delà d'un dialogue réservé à quelques administrations. Ceci est fondamental si nous voulons dégager des marges de manœuvre pour que notre pays puisse financer ses investissements, en particulier dans la transition écologique.

Le rapport de Jean Pisani-Ferry et de Selma Mahfouz a fait l'objet de réactions spécifiques, mais il existe un point de consensus : le niveau de dépenses à consacrer à la transition écologique, soit 30 à 35 milliards d'euros par an. Comment y parvenir avec 84 milliards d'euros de charges de la dette ? Nous sommes donc face à une équation compliquée. Personne ne souhaite que notre pays se trouve dans une situation où des tensions sur la dette conduiraient à des coupes brutales dans la dépense, ou à des augmentations massives d'impôt, avec dans les deux cas, des conséquences fortes pour les ménages et les entreprises. On ne peut pas dire que ce risque nous guette aujourd'hui, mais la sagesse recommande de ne pas attendre qu'il apparaisse pour agir. Il serait en effet alors trop tard.