Intervention de Olivier Dussopt

Je tiens d'abord à vous féliciter, madame Parmentier-Lecocq, pour votre élection à la présidence de la commission des affaires sociales, où vous succédez à Mme Fadila Khattabi, avec qui j'aurai le plaisir de travailler dans les nouvelles fonctions qui sont les siennes.

Je suis très heureux de vous présenter ce projet de loi pour le plein emploi, qui s'inscrit dans la droite ligne des réformes que les gouvernements successifs ont menées depuis 2017 en faveur du plein emploi. Jalon essentiel de la politique de l'emploi, il a été adopté le 11 juillet par le Sénat, qui l'a fait évoluer.

L'objectif de ce texte est contenu dans son titre : il s'agit d'atteindre le plein emploi pour tous. C'est l'une des priorités du Gouvernement et celle du ministère dont j'ai la charge. Contre le chômage, nous n'avons manifestement pas tout essayé. Après des décennies de chômage de masse, le taux de chômage est certes au plus bas depuis 1982, et le taux d'emploi au plus haut depuis que l'Insee le mesure, c'est-à-dire 1975, y compris pour les jeunes et les seniors, mais nous devons poursuivre notre action, afin d'atteindre le plein emploi.

Depuis 2017, nous avons favorisé l'accès des jeunes à l'emploi, avec la réforme de l'apprentissage et du lycée professionnel et l'instauration du contrat d'engagement jeune (CEJ) et modernisé le régime de l'assurance chômage. Il nous reste l'important chantier de l'emploi des seniors : nous avons confié aux partenaires sociaux le soin d'en discuter, au titre de l'article L. 1 du code du travail.

Avec ce projet de loi, nous réformons le service public de l'emploi, notamment l'accompagnement qu'il propose aux personnes les plus éloignées de l'emploi. Ce texte s'appuie sur un constat et une conviction.

Le constat, c'est que les entreprises peinent à recruter, alors que le chômage reste important : c'est le signe que le service public de l'emploi manque parfois d'efficacité pour faire se rencontrer l'offre et la demande de travail, malgré les efforts de son personnel et des acteurs de l'emploi et de l'insertion. Complexe, atomisé, parfois inintelligible et mal coordonné, le service public de l'emploi crée des parcours hachés qui nuisent à la situation des plus fragiles, sans répondre aux besoins des entreprises en matière de recrutement. Pour les travailleurs en situation de handicap, le parcours d'orientation est particulièrement complexe, souvent impersonnel, source de déception et d'incompréhension.

La conviction, c'est que personne n'est inemployable. Ce projet de loi entend donc garantir à tous l'accès au marché du travail, y inclure ceux qui sont les plus éloignés de l'emploi et donner ou redonner un emploi aux plus fragiles, ceux-là mêmes qui, pendant des décennies, ont souvent été relégués au second rang par la fatalité du chômage de masse. Rénover le service public de l'emploi, mieux le coordonner et mieux accompagner les personnes en recherche d'emploi, comme les entreprises qui souhaitent recruter, tel est notre objectif.

Avant d'en venir aux dispositions du texte, je souhaite dire un mot de la méthode qui a été choisie pour l'élaborer.

En septembre 2022, j'ai confié une mission de concertation et de préfiguration à M. Thibaut Guilluy, haut-commissaire à l'emploi et à l'engagement des entreprises. Il m'a rendu son rapport le 17 avril, au terme de huit mois de concertation avec l'ensemble des acteurs. Ce travail considérable a abouti à un ensemble de propositions, dont certaines trouveront une traduction législative ou réglementaire, tandis que d'autres, qui ne relèvent ni de la loi, ni du règlement, mais des bonnes pratiques, contribueront également à améliorer l'accompagnement des personnes les plus éloignées de l'emploi. Le projet de loi que je vous présente reprend l'essentiel des principes établis par la mission, rendus consensuels par la concertation.

Ce texte comporte un volet relatif à l'emploi des personnes en situation de handicap, qui a lui aussi fait l'objet d'une large concertation et qui reprend les annonces faites par le Président de la République lors de la Conférence nationale du handicap (CNH), qui s'est réunie le 26 avril. Une vingtaine de mesures pour l'emploi des personnes en situation de handicap ont fait l'objet d'un consensus au sein de la CNH. Celles qui nécessitent une traduction législative figurent dans ce texte.

Enfin, l'examen du texte au Sénat a permis de l'enrichir : j'y reviendrai à la fin de mon exposé.

J'en viens aux dispositions du texte, qui comporte cinq volets.

Le premier concerne l'accompagnement des personnes les plus éloignées de l'emploi. Certains constats sonnent comme des alertes : 16 % des allocataires du RSA y sont encore inscrits plus de dix ans après leur première inscription ; une étude de 2022 menée par la Cour des comptes a par ailleurs montré que 42 % des allocataires du RSA y sont inscrits de manière permanente ou intermittente sept ans après leur première inscription ; enfin, 18 % des allocataires ne sont suivis par aucun organisme, ni social, ni socioprofessionnel et ne connaissent du RSA que l'allocation. Cette proportion dépasse même 30 % dans une quinzaine de départements.

Je suis convaincu que nous ne sommes pas quittes de notre devoir de solidarité par le versement de quelques centaines d'euros et qu'atténuer les symptômes de la précarité n'en fera jamais disparaître les causes. Il faut renforcer l'accompagnement et l'insertion par le travail, dont les plus fragiles ont besoin, et tenir enfin la promesse de solidarité du RSA par une série de mesures concrètes.

D'abord, l'ensemble des personnes en recherche d'emploi, notamment les allocataires du RSA et les jeunes en recherche d'emploi accompagnés par les missions locales, seront inscrites auprès de l'opérateur France Travail. C'est essentiel pour garantir un accompagnement à chacun et éviter les ruptures de parcours. Certains allocataires du RSA, parce qu'ils sont très isolés et fragiles, ne sont pas en mesure de retrouver un emploi immédiatement. Ce dont ils ont besoin, avant toute chose, c'est d'un accompagnement social ; ensuite viendra le temps de l'accompagnement professionnel, lorsqu'ils en auront retrouvé les capacités et la force. L'article 6 reconnaît et sécurise les acteurs, en très grande majorité associatifs, chargés de repérer et d'aller vers les personnes qui ne sont plus suivies par les acteurs traditionnels de l'insertion et de l'emploi. Il importe de reconnaître ces acteurs associatifs et de les intégrer au réseau des acteurs pour l'insertion et pour l'emploi.

Ensuite, le parcours d'accompagnement sera formalisé dans le cadre d'un contrat d'engagement rénové et unifié. Pour plus de lisibilité et d'efficacité, ce nouveau contrat sera proposé à tous les demandeurs d'emploi, quelle que soit leur situation. Il détaillera les engagements réciproques pris avec l'organisme référent, les ateliers et actions de formation, de mise en situation professionnelle ou de levée de freins à l'emploi proposés et les engagements d'assiduité et de participation de la personne accompagnée. Il ne s'agit évidemment pas de travail gratuit, ni de bénévolat obligatoire, mais bien d'activités d'insertion et de formation pour permettre le retour à l'emploi.

Ce contrat intégrera un plan d'action précisant les objectifs d'insertion sociale et professionnelle du demandeur d'emploi, qui tiendra compte de sa situation. Les expérimentations montrent qu'il est essentiel, pour avoir le diagnostic le plus complet, d'associer le point de vue des travailleurs sociaux du département ou de la caisse d'allocations familiales (CAF) et celui des conseillers en insertion professionnelle de Pôle emploi. Une fois le diagnostic posé, il importera de lever les freins rencontrés par le demandeur d'emploi en matière de logement, de garde d'enfant, de santé ou de mobilité. Il sera également tenu compte, et c'est un apport du Sénat que je veux saluer, de la situation spécifique des proches aidants et des familles monoparentales.

Dans le cadre de ce contrat d'engagement, qui n'est que la modernisation de celui prévu au moment de la création du revenu minimum d'insertion (RMI) en 1988, nous souhaitons rénover le régime de contrôle et de sanctions des allocataires du RSA pour le rendre plus progressif, mais aussi plus effectif. À l'heure actuelle, il existe une procédure de radiation. Nous souhaitons créer un nouveau premier niveau de sanction, la suspension-remobilisation, qui permettra de suspendre temporairement et rapidement l'allocation sans interrompre l'accompagnement. Si la personne respecte ses engagements, elle bénéficiera d'un versement rétroactif de ses droits. Dans le cas contraire, elle risquera la radiation.

Ce nouveau contrat proposera un accompagnement intensif et personnalisé. Le Sénat a introduit un objectif de 15 à 20 heures d'accompagnement par semaine, mêlant ateliers, formations, solutions locales, etc. Je vous invite à la prudence : en inscrivant cette obligation dans la loi, il faut pouvoir garantir que les acteurs de l'emploi et de l'insertion seront en mesure d'assurer 15 à 20 heures de formation parfaitement adaptées aux personnes partout sur le territoire. Par ailleurs, si cet objectif paraît tout à fait adapté à des personnes proches de l'emploi, il l'est beaucoup moins pour des personnes qui en sont éloignées depuis longtemps. Pour elles, une montée en charge progressive paraît nécessaire.

Enfin, pour que cet accompagnement intègre une offre de formation adaptée, nous confortons le principe de contractualisation pluriannuelle entre l'État et les régions pour la formation, donc la poursuite du plan d'investissement dans les compétences (PIC). La priorité sera donnée à l'insertion des publics fragiles et à l'accompagnement des recrutements dans les métiers en tension et dans ceux de la transition écologique, qui seront des gisements d'emploi dans les dix années à venir. Afin de viser le public le plus large, nous proposons que les formations financées dans le cadre du PIC soient désormais accessibles à des demandeurs d'emploi jusqu'à bac + 2, et plus seulement à des demandeurs d'emploi ayant un niveau inférieur au baccalauréat. Chacun sait que de jeunes bacheliers ayant connu un problème d'orientation ou un échec en première année se trouvent sans solution et sont privés de l'accès aux formations financées dans le cadre du PIC.

Le deuxième volet de ce projet de loi concerne l'amélioration de la gouvernance du service public de l'emploi. C'est un autre chantier essentiel : les remontées du terrain témoignent toutes d'une difficulté d'adaptation aux problématiques locales et du sentiment que les acteurs ne se parlent pas assez. Le projet de loi définit un patrimoine commun aux membres du réseau des acteurs de l'insertion et de l'emploi. Ce patrimoine rassemble des méthodes, des règles de coordination, des critères d'inscription et d'orientation, des référentiels métiers et formations, qui seront mis en commun et partagés, grâce à la mise en réseau des systèmes d'information. C'est la garantie d'un suivi sans rupture et d'un bon partage de l'information. Le système d'information de Pôle emploi deviendra ainsi la plateforme France Travail, qui facilitera le travail de chacun.

Ce seront aussi plus d'informations pour les collectivités et leurs élus : des données agrégées sur les parcours et les accompagnements, mais aussi sur la mise en œuvre des droits et des devoirs seront régulièrement transmises aux collectivités, qui seront associées à la gouvernance de France Travail.

Afin que la gouvernance soit la plus territorialisée possible, nous proposons qu'elle repose sur un copilotage entre l'État et les collectivités locales, à chaque échelon territorial pertinent. Nous voulons qu'une instance nationale associant l'État, les collectivités locales, mais aussi les partenaires sociaux détermine les orientations stratégiques et les modalités de pilotage du patrimoine commun. Au niveau local, il y aura un comité régional, coprésidé par le représentant de l'État dans la région et le représentant de la région, et un comité départemental, coprésidé par le préfet de département et le président du conseil départemental. Pour les comités locaux, nous considérons que la meilleure façon de procéder, pour tenir compte des spécificités des bassins d'emploi, c'est de permettre aux élus membres de ces comités de désigner parmi eux l'instance qui sera chargée d'assurer le copilotage auprès de l'État : dans certains territoires, ce seront les intercommunalités ; dans d'autres, ce pourra être un élu régional ou départemental, en fonction des caractéristiques du territoire. En la matière, la subsidiarité nous semble être la meilleure façon de fonctionner.

Je souligne que nous ne touchons pas aux compétences des collectivités locales. Pas un article, pas une disposition ne revient sur la répartition des compétences entre l'État et les collectivités. Pas un article ne revient sur la répartition des compétences entre les collectivités elles-mêmes : les régions gardent leurs prérogatives pleines et entières sur la formation, comme les départements sur l'insertion et les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sur l'action sociale de proximité, le logement et les transports. L'État et les collectivités auront conjointement la main pour définir et orienter l'action des opérateurs et des partenaires du réseau. Les collectivités n'auront pas moins de compétences, mais plus de visibilité, et elles seront associées, avec une voix délibérative, à la définition des orientations du service public de l'emploi, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, ni au niveau national, ni au niveau régional. Pour atteindre le plein emploi, il faut lever des freins et garantir l'accès à la formation et à l'insertion : cela doit nécessairement impliquer les collectivités.

Dans ce cadre, nous souhaitons que Pôle emploi, devenu France Travail, prenne en charge de nouvelles missions, au service des acteurs du réseau, notamment sur les systèmes d'information ou les référentiels. Le choix de donner le même nom, France Travail, à l'opérateur et au réseau a suscité des débats au Sénat. La rapporteure a considéré qu'il y avait là un risque de confusion : c'est un avis que je ne partage pas et j'espère que nous pourrons avancer sur ce point. Il faudra marquer l'importance que revêt le changement de nom de l'opérateur principal, tout en signifiant clairement que l'opérateur n'a pas de pouvoir de subordination sur l'ensemble des acteurs du réseau. Il travaille pour leur compte, en mettant en œuvre les orientations définies dans le cadre des comités de pilotage.

Dans le même esprit, les missions locales et Cap emploi pourront, mais seulement s'ils le souhaitent, se saisir de la marque France Travail dans leur nom. J'ajoute, parce que certaines d'entre elles ont exprimé des craintes à ce sujet, que les missions locales, comme les structures d'insertion par l'activité économique, dont le financement est assuré principalement par l'État, seront toujours conventionnées directement avec l'État. Si nous les faisions financer par l'opérateur, nous créerions un lien de subordination, et ce n'est pas notre souhait.

Le troisième chantier poursuit l'engagement que nous avons pris de favoriser l'accès à l'emploi des personnes en situation de handicap, qui rencontrent encore trop de difficultés. Nous voulons aller plus loin, autour de trois axes clairs. D'abord, nous améliorons l'orientation professionnelle des personnes en situation de handicap en la confiant au service public de l'emploi. Pour ce faire, nous supprimons l'orientation vers le marché du travail ordinaire par les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). L'orientation en milieu ordinaire devient ainsi un droit universel ; chacun est présumé pouvoir y travailler. Le service public de l'emploi proposera un accompagnement à toute personne en situation de handicap et sans emploi qui en exprimera le souhait, comme pour tout demandeur d'emploi. Nous considérons qu'un demandeur d'emploi en situation de handicap est d'abord un demandeur d'emploi. Ce n'est que si l'insertion en milieu ordinaire n'est pas possible, malgré les aménagements et les adaptations, que France Travail pourra proposer une orientation en milieu adapté, qui sera alors mise en œuvre par les MDPH.

C'est un changement de paradigme, puisque l'orientation en milieu ordinaire devient un droit commun. Cela permettra la construction d'un projet professionnel défini sur la base d'immersions dans différents environnements : établissement et service d'aide par le travail (Esat), entreprise adaptée, entreprise ordinaire avec emploi accompagné, emploi ordinaire. Nous souhaitons mettre un terme aux orientations prononcées uniquement sur la base d'un dossier administratif, sans tenir compte de la capacité et de la volonté des personnes de travailler en milieu ordinaire. Par ailleurs, la trajectoire de développement de l'emploi accompagné, qui permet de soutenir les personnes en situation de handicap invisible, est confortée, et son pilotage sera confié, d'ici à 2027, au ministère du travail.

Nous améliorons également l'accès aux droits des personnes en situation de handicap. Les personnes reconnues handicapées au titre d'une pension d'invalidité ou d'une rente d'incapacité auront les mêmes droits prévus dans le code du travail que les personnes titulaires d'une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, sans passer par la MDPH. Elles pourront être recrutées par une entreprise adaptée sans faire de démarches administratives supplémentaires.

De la même manière, les conditions de travail des personnes en Esat évolueront et leurs droits sociaux convergeront avec les droits individuels et collectifs des salariés : prise en charge de la mutuelle, du transport domicile-travail, reconnaissance du droit de grève et syndical, etc. Cela nécessitera une période de convergence et un travail avec le secteur de l'emploi adapté, dont il faudra revoir progressivement le modèle de financement.

Enfin, nous favorisons l'engagement des employeurs privés et publics. Pour accompagner les employeurs dans le recrutement de personnes handicapées, le modèle des entreprises adaptées de travail temporaire et des contrats à durée déterminée « tremplin », jusqu'alors expérimentaux, rentreront de manière pérenne dans le code du travail.

Le quatrième volet du projet de loi concerne le service public de la petite enfance : c'est l'article 10. La ministre des solidarités et des familles le présentera et en débattra avec vous : je n'entre donc pas dans le détail de ses dispositions.

Le dernier volet prévoit la transposition, par voie réglementaire, des mesures du texte aux territoires d'outre-mer. Les spécificités du marché de l'emploi dans les territoires ultramarins nécessitent en effet des déclinaisons et une forme de différenciation.

Ce projet de loi devra évidemment mobiliser des moyens financiers sur toute la durée de son application pour être efficace. Pour atteindre le plein emploi, nous avons un objectif : la création de 700 000 emplois d'ici à la fin du quinquennat. Pour mémoire, 1 700 000 emplois ont déjà été créés lors du précédent quinquennat et un peu plus de 200 000 au cours des derniers mois. C'est un objectif atteignable, qui demandera un investissement social important, notamment dans l'insertion et la formation. Mais ce retour à l'emploi aura aussi des vertus pour les finances publiques, car accompagner les personnes les plus éloignées de l'emploi est moins coûteux que le chômage de longue durée. Il favorisera l'activité économique de notre pays et, en retour, accroîtra les moyens de l'État, c'est-à-dire notre capacité à produire et à garantir la cohésion sociale.

Des moyens supplémentaires seront donc inscrits dans le projet de loi de finances pour 2024, avec une montée en charge des moyens accordés à Pôle emploi, qui augmenteront de 300 millions d'euros en 2024, de 500 millions en 2025, de 750 millions en 2026 et de 1 milliard en 2027. Ces moyens seront financés par la trajectoire de subvention versée par l'État à Pôle emploi, mais aussi par la trajectoire de la contribution de l'Unedic à Pôle emploi, rendue possible, notamment, par les économies permises par les différentes réformes de l'assurance chômage. Le financement de France Travail passera également par un nouveau cadre de contractualisation entre l'État et les départements : en 2024, l'État consacrera 170 millions à cette contractualisation, afin de financer la montée en charge de l'offre de service et de l'accompagnement rénové des allocataires du RSA, qui se déploient actuellement dans dix-huit bassins d'emploi faisant l'objet d'une expérimentation – qui a vocation à s'élargir. Je l'ai dit, nous allons aussi investir massivement dans la contractualisation avec les régions, au travers du plan d'investissement dans les compétences.

Enfin, nous confortons notre soutien aux acteurs de l'insertion par l'activité économique, en tenant le cap fixé par le Président de la République en 2018 avec le pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique et en reconnaissant le secteur associatif dans le cadre du dispositif prévu à l'article 6.

Les sénateurs ont introduit beaucoup de dispositions nouvelles et nous en gardons l'essentiel : la prise en compte des proches aidants et des représentants des usagers ; l'amélioration des réponses apportées aux besoins de recrutement des entreprises, notamment pour les personnes en situation de handicap ou en lien avec l'éducation nationale ; la pérennisation de l'organisation de l'emploi accompagné sous forme de plateformes départementales de services intégrés.

D'autres questions n'ont pas suscité la même unanimité. Je pense notamment à l'obligation introduite au Sénat, pour tous les allocataires, de faire 15 à 20 heures de formation par semaine ; j'ai expliqué qu'un système plus progressif me paraissait préférable, tenant compte de la situation de chacun et des capacités de l'action publique. Des désaccords sont également apparus au sujet de la gouvernance territoriale et je souhaite que des dispositions soient adoptées pour mieux garantir l'équilibre de représentation entre les différents niveaux de collectivités. Les sénateurs ont par ailleurs supprimé la charte d'engagements ; je pense que nous pouvons avancer sur cette question en substituant le mot « coopération » à celui d'engagement, afin de bien délimiter le champ de cette charte, notamment sur la question du partage des données. Il faut encore ajouter à cela quelques questions techniques et celle, plus symbolique, relative au changement de nom de l'opérateur. L'automaticité de certaines dispositions, enfin risque d'introduire une trop grande rigidité.

Je ne doute pas que nos débats nous permettront d'avancer sur tous ces points et de construire le texte le plus efficace et utile pour atteindre le plein emploi.