Intervention de Stéphane Bouillon

Le SGDSN, service de la Première ministre, a une spécificité historique : il se situe à la charnière du militaire et du civil, de la défense et de la sécurité, et de l'extérieur et de l'intérieur. Il a pour mission de coordonner – au-delà des périmètres ministériels stricts – les politiques relatives à la défense et la sécurité nationale.

C'est à ce titre que nous avons été chargés de conduire la rédaction de la Revue nationale stratégique (RNS), qui a servi de fondement à la préparation du projet de loi de programmation qui vous est soumis. Les lois de programmation sont généralement précédées d'exercices de revue stratégique, comme en 2007-2008 ou en 2012-2013, ou encore en 2017 à l'échelle du seul ministère des armées.

En 2022, au regard de l'accélération des tensions géostratégiques et de l'amplification des menaces, le Président de la République a demandé au SDGSN de piloter une révision de la stratégie de 2017, dans des délais contraints, et en coopération avec l'ensemble des ministères. Vous avez été consultés dans son état d'achèvement, et dans des délais très serrés. Vos apports ont été intégrés à nos travaux, comme vous avez pu le constater, Monsieur le président, lors du discours de présentation du Président de la République à Toulon le 9 novembre.

Je propose de rappeler les quelques éléments structurants pour la LPM dans lesquels le SGDSN tient un rôle particulier, soit comme partie prenante à l'interministérialité, soit comme opérateur responsable. J'évoquerai donc les articles figurant dans la partie normative du projet, qui ont trait à la cybersécurité, politique publique qui concerne désormais chaque secteur de l'État, et toute la vie de notre pays : à ce titre, c'est une responsabilité de la Première ministre, qu'elle confie au SGDSN et donc à l'Anssi – qui sera ainsi responsable du pilotage de la cybersécurité en préparation des Jeux olympiques de 2024.

L'Agence pourrait en effet bénéficier, si vous le décidez, de nouvelles prérogatives pour répondre à l'objectif stratégique n° 4 de la Revue : « une résilience cyber de premier rang ». L'objectif n° 9 propose « une capacité à se défendre et à agir dans les champs hybrides » : je vous dirai quelques mots sur les menaces dites hybrides, thème sur lequel le projet de LPM prévoit donc d'investir.

Enfin, je reviendrai sur une politique publique qui n'est pas strictement une politique de défense, mais plutôt une politique de sécurité nationale au sens large du terme : c'est le deuxième objectif stratégique affiché dans la RNS : « une France unie et résiliente ». Nous le déclinons dans la stratégie nationale de résilience, adoptée en mars 2021. Elle est contemporaine de la mission que votre Assemblée a conduite à votre initiative, Monsieur le Président, en 2021, sur le même sujet, et qui a nourri largement les travaux de préparation de la LPM. II nous faut donc maintenant concrétiser cette résilience, au sein de l'État et avec l'aide de collectivités territoriales et des entreprises.

Au premier chef, c'est la dissuasion nucléaire qui garantit depuis plus de soixante ans la protection du territoire national et de notre souveraineté. Le SGDSN assurant le secrétariat des conseils des armements nucléaires, il a donc des compétences en la matière. Notre premier objectif stratégique est donc de conserver la crédibilité et la robustesse de la dissuasion, clef de voûte de notre politique de défense et garantie de nos intérêts vitaux – dont la dimension européenne a été soulignée dans la RNS.

Cette crédibilité à la fois politique, opérationnelle et technique suppose une posture exigeante ainsi que des choix et des engagements capacitaires inscrits dans le temps long. La LPM atteste de cette exigence. Dans le contexte de guerre en Ukraine, et, plus largement de montées des tensions entre grandes puissances, avec la modernisation de leurs armements nucléaires qui en découle, le maintien de la crédibilité de notre dissuasion est indispensable.

L'augmentation continue de la cybermenace est l'une de nos préoccupations les plus constantes. Votre Assemblée elle-même l'a encore récemment expérimenté, comme nombre d'hôpitaux, de collectivités locales, d'entreprises et d'administrations. Depuis quelques mois, les cyberattaques – très probablement en provenance de Russie, au vu de leurs modes opératoires – tendent à se multiplier. Elles ciblent des pans entiers de notre société, de plus en plus numérisée et, à ce titre, de plus en plus vulnérable.

Outre la poursuite des efforts de prévention et de protection, une meilleure résilience cyber se caractérise par l'adoption de stratégies de réponses mobilisant l'ensemble des leviers. À travers le centre de coordination des crises cyber (C4), qui rassemble les armées, les services de renseignement, de l'intérieur ou administratifs, l'Anssi joue un rôle de bouclier – que nous nous devons de renforcer : c'est l'objet de plusieurs articles de la LPM, que M. Strubel vous décrira. Nous avons besoin de renforcer les capacités de détection de ces attaques par l'Anssi, et sa capacité à obtenir une coopération plus active des opérateurs : en effet, certains continuent à vendre des logiciels sans alerter les consommateurs des vulnérabilités qu'ils présentent. Pour y réagir, nous vous proposons de nous autoriser à obliger les opérateurs à signaler les vulnérabilités identifiées. L'aménagement de locaux de l'Anssi à proximité de ceux du ComCyber, à Rennes, permettra également de renforcer cette coordination entre l'épée et le bouclier.

J'en viens aux menaces hybrides. Je m'exprime régulièrement devant vous sur cette notion particulièrement plastique et englobante qui comprend à la fois les cyberattaques, les manipulations de l'information, l'instrumentalisation du droit et des normes et les atteintes à la sécurité économique. Il s'agit de « gagner la guerre avant de combattre », selon une expression souvent attribuée au chef d'état-major de l'armée russe, Valeri Guerassimov, et qui traduit en réalité la pensée de Sun Tzu : en effet, les tentatives de nuire à l'efficacité de l'adversaire par tous les moyens – y compris en semant le désordre et la division dans ses rangs – restent des pratiques courantes. Ainsi, la capacité à se défendre et à agir dans les champs hybrides constitue un objectif stratégique – et quelque peu novateur – de la RNS.

La France doit donc renforcer son organisation, pour mieux protéger – notamment – ses infrastructures les plus critiques, et ses entreprises les plus innovantes. Elle doit aussi se mettre en mesure de riposter dans tous les champs – notamment opérationnels – en développant à cette fin la nouvelle fonction stratégique « influence », à laquelle devra s'atteler, en particulier, la ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Un groupe de travail interministériel a été créé sous notre égide en 2019. Il réunit la coordination du renseignement, le ministère des armées, celui de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE), nos collègues du secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), les ministères de l'intérieur, de la justice, de l'écologie, le service de détection et de prévention contre les ingérences numériques étrangères, les services de renseignement et bientôt le ministère de la recherche. Ce groupe de travail interministériel et interservices a rédigé en 2021 un document de référence interministériel sur les stratégies hybrides pour élaborer nos positions à l'international et notre réaction à l'intérieur. Le groupe de travail suit également attentivement les travaux des institutions européennes et internationales sur le sujet. S'il n'a pas vocation à jouer un rôle opérationnel dans la lutte contre les menaces hybrides, il rassemble les renseignements et procède à des évaluations ciblées de la menace hybride dans tous les champs contre la France et l'Europe. Il a par exemple réalisé une étude approfondie de la menace hybride russe dans le cadre du conflit ukrainien contre les intérêts français. Il est en lien avec le centre de renseignement (IntCen) de l'Union européenne.

De surcroît, le SGDSN est au centre de nombreux dispositifs : outre la cybersécurité, le SGDSN œuvre à la lutte contre les manipulations de l'information d'origine étrangère – qui relève des missions de Viginum –, à la sécurité économique – en lien avec le Service de l'information stratégique et de la sécurité économiques (Sisse) – et à la coordination interministérielle dans de nombreux domaines, tels que le lawfare, l'anticipation et la planification.

Je souligne à cet égard le rôle du comité de liaison en matière de sécurité économique (Colise), que je préside et qui est animé par le commissaire interministériel à la sécurité stratégique de l'économie : nous veillons à la sécurité économique de nos entreprises stratégiques et concourons à l'objectif de développer une économie de guerre.

Une importante dimension de la lutte contre les menaces hybrides repose sur la coopération internationale. Au sein de l'Union européenne, notre pays siège au sein du Centre d'excellence pour la lutte contre les menaces hybrides d'Helsinki créé en 2017. Son siège au conseil d'administration est occupé par le SGDSN. De même, et en lien avec le MEAE, le ministère des armées et le SGAE, nous participons à l'élaboration des positions de la France au sein du groupe horizontal créé par le Conseil de l'Union européenne en 2019 sur le thème des menaces hybrides. En matière d'évaluation de la menace, nous travaillons avec la cellule de fusion hybride (HFC) en charge du renseignement stratégique au sein du secrétariat aux affaires étrangères de l'Union européenne. Enfin, le SGDSN a contribué sur cette partie aux travaux d'élaboration de la Boussole stratégique. Le SGDSN joue ainsi un rôle de pilote et de soutien, à la fois avec les grands États déjà organisés dans ce domaine, mais également avec les membres qui ont davantage de demandes à notre égard. Nous échangeons ainsi fréquemment avec les États baltes.

Cette action a vocation à s'amplifier : dans quelques mois, nous vous soumettrons un projet d'intégration dans le droit français des deux directives européennes Résilience des entités critiques (REC) et Network and Information Security 2 (Nis 2), adoptées sous la présidence française de l'Union européenne. Ces textes, qui pousseront les États à mieux se protéger contre les menaces cyber et hybrides, et à renforcer leur résilience face aux crises, exigeront l'intégration de mesures supplémentaires dans le droit français. Ce travail devrait arriver à son terme en 2024.

Nous coopérons aussi avec l'Otan. La France travaille au sein du comité de la résilience, qui rassemble les directeurs nationaux en charge de la préparation civile. Nous échangeons régulièrement avec l'Otan à ce sujet, tout en veillant à ce que la prééminence de l'Union européenne soit bien respectée sur les questions de résilience. Dans ce domaine, nous contribuons ainsi à plusieurs des objectifs stratégiques de la RNS : « la France, un des moteurs de l'autonomie stratégique européenne », et l'objectif n° 95 : « La France, allié exemplaire dans l'espace euroatlantique ».

Enfin, nous devons renforcer notre résilience face à l'ensemble des risques majeurs auxquels nous pouvons être confrontés, qu'il s'agisse de catastrophes – naturelles, technologiques ou sanitaires –, d'actes militaires ou des conséquences d'attaques hybrides. Cet effort soutenu doit se déployer en métropole et en outre-mer, en associant étroitement les collectivités territoriales, les entreprises, les associations et la population.

Vous connaissez parfaitement cette question : les travaux engagés par l'administration, annoncés en mars 2021, progressent. Le directeur de cabinet de la Première ministre a installé le comité interministériel pour la résilience nationale le 1er février. Il a demandé une mobilisation volontariste des cabinets et des administrations centrales pour anticiper les crises systémiques auxquelles nous pourrions être confrontés. Ce comité sera de nouveau réuni avant l'été pour évaluer la progression des soixante-treize actions engagées : il y a quelques jours, nous avons transmis aux ministères leurs tableaux d'objectifs. En effet, nous devons nous préparer aux échéances de la Coupe du monde de rugby et des Jeux olympiques et paralympiques. Nous attendons donc des résultats de la part des administrations sur les objectifs tels que la consolidation des zones de défense et de sécurité ultramarines, la progression de la logistique interministérielle de crise, le renforcement de la continuité d'activité en temps de crise, la planification des stocks stratégiques, et la communication envers nos concitoyens afin de renforcer leur implication dans la résilience nationale.

De surcroît, le SGDSN poursuit son dialogue avec les associations d'élus afin de déterminer les meilleurs moyens de les associer à la démarche d'ensemble. Lors de la crise du covid, la véritable efficacité de l'action publique s'est déployée dès lors que la coordination entre le maire, le préfet et le président du conseil départemental a été opérationnelle sur le terrain. Dans les communes, nombre de comités communaux de prévention des risques naturels, des feux de forêt et des inondations ont démontré leur efficacité. Nous devons renforcer cette dernière dans une politique de promotion de l'esprit de défense et de la communauté nationale, indispensable pour faire face à toute crise majeure.

Le développement d'une « économie de guerre » concourant à l'esprit de défense est aussi une condition essentielle de la résilience. Il s'agit de pouvoir mobiliser toutes les ressources de la nation en fonction des crises : les équipements, la logistique, les compétences humaines suffisantes, et désormais, des stocks suffisants et des sources d'approvisionnement sûres et redondantes. Cela implique d'encourager et soutenir des relocalisations de filières de production et de recyclage.

Dans ce cadre, nous avons joué la semaine dernière, avec le chef d'état-major des armées, et sous la direction du directeur de cabinet de la Première ministre, l'exercice Orion 3, qui visait à éprouver les aspects civils d'une grave crise de défense et de sécurité nationale affectant notre territoire. Cet exercice a été très utile : il nous a permis d'avancer sur un grand nombre de sujets relatifs à la contribution que les armées peuvent apporter à la défense civile, et d'évaluer l'apport que les autorités civiles, les entreprises, jusqu'aux réserves dans tous les domaines, peuvent apporter pour l'exécution des missions des armées.

Dans le cadre d'Orion 3, l'objectif du chef d'état-major des armées était de faire travailler les armées dans un scénario de haute intensité intégrant une composante politico-militaire. Celui du SGDSN était de mettre en perspective les travaux de la RNS, notamment en jouant le déploiement de la fonction protection-résilience, en actualisant les plans gouvernementaux pour faire face aux menaces et en assurant une capacité de relève par des réserves.

Nous sommes en train d'en tirer plusieurs enseignements, qui me semblent coïncider avec vos préoccupations concernant les armées. En premier lieu, nous savons que face à une crise importante, les moyens d'un seul ministère peuvent être rapidement dépassés. Dès lors, un effort national plus vaste devient nécessaire. Dans le cadre de l'exercice Orion, l'idée était de mobiliser les ressources du pays pour satisfaire les besoins des armées. Pour y parvenir, il faut d'abord identifier nos lacunes, puis les combler. La première est celle des stocks et des ressources. Nous ne pouvons plus appliquer la même doctrine qu'il y a vingt ans – le «  just in time  » et le « zéro stock ». Or nous manquons de conteneurs, avions et bateaux de transport. Et le recours à nos alliés ou aux réquisitions de moyens civils – envisagé dans plusieurs articles du projet de LPM – est loin de garantir la couverture des besoins.

En matière de transport stratégique, les moyens militaires étant utilisés, il peut être nécessaire de réquisitionner des moyens civils. Le commissariat général aux transports du ministère de l'écologie doit pouvoir les recenser, en développant une coordination efficace au sein de son administration.

Pour faire face à des dommages importants sur des infrastructures civiles, le programme Parades répertorie 12 0000 entreprises mobilisables dans les domaines du BTP, du transport, de la dépollution et des travaux forestiers. Nous devons toutefois veiller à sa constante mise à jour.

Dans le champ des approvisionnements pétroliers, en revanche, notre pays dispose de stocks stratégiques qui appartiennent aux opérateurs pétroliers et à la société anonyme de gestion des stocks de sécurité, la Sagess. Ils sont utilisables et reconstitués régulièrement. En cas de besoin, une partie de ces stocks peut être prêtée, vendue ou réquisitionnée.

Les enseignements ne sont pas aussi positifs sur les capacités médicales et hospitalières. Il est prévu que le ministère de la santé prenne en charge les combattants blessés, tout en assurant la continuité des soins pour les patients civils. Le défi est de taille. Pour y parvenir, diverses mesures sont à prendre, dont le renforcement des stocks stratégiques de produits de santé – entamé après la crise du covid – et la mise en place d'une cellule logistique pour les approvisionnements. Par ailleurs, il faut organiser une chaine logistique particulière permettant de transporter un grand nombre de blessés, ce que ne permet pas le dispositif militaire actuellement. On doit alors aménager des bus sanitaires, des trains – y compris des TGV, comme durant le pic de la crise sanitaire – voire, envisager l'aménagement de navires-hôpitaux.

Enfin, l'alimentation est au premier plan de la satisfaction des besoins les plus élémentaires de la population. Pendant la crise du covid, les cinq grandes centrales d'approvisionnement ont bien fonctionné. Nous devons pouvoir passer des conventions avec l'ensemble des opérateurs privés, afin de garantir l'approvisionnement de la population et des forces armées.

Nous avons aussi travaillé sur les cadres juridiques, en nous demandant s'ils étaient suffisamment robustes. Vous vous souvenez combien ces questions juridiques sont prégnantes en temps de crise – et combien elles peuvent le rester après la crise. Au-delà de l'article 16 de la Constitution, de l'état de siège, de l'état d'urgence, bien documentés, et dont le cadre d'emploi a été traité par le Conseil constitutionnel, nous avons regardé comment appliquer le droit de la crise en cas d'engagement de haute intensité. Le code de la défense ouvre des possibilités à cet égard, notamment les dispositions qui ont trait à la mise en garde et à la mobilisation, figurant à l'art. L. 2141-1 du code de la défense. Ces régimes accordent d'ores et déjà plusieurs prérogatives au Gouvernement : droit de réquisition des biens, des services et des personnes, droit de contrôle de la répartition des ressources, ou encore pouvoir de rappeler ou maintenir les réservistes opérationnels des armées. Cependant, ces régimes n'ont jamais été activés et une réflexion complémentaire est nécessaire, mais ce sont là des pistes intéressantes qui ont été ouvertes, à droit constant.

Enfin, nous avons constaté que le droit commun ouvre des possibilités d'action et de contrôle, par exemple dans le domaine économique et notamment dans le champ de la BITD, mais des améliorations seraient utiles. Le projet de LPM propose ainsi de constituer des stocks de matière ou de composants stratégiques, et de faire traiter de façon prioritaire les commandes de l'État.

Je souhaite finalement évoquer les réserves, sans lesquelles nous ne pouvons tenir dans la durée : en effet, la pandémie nous a rappelé qu'une crise n'était pas nécessairement un évènement bref, limité dans le temps et dans l'espace. Nous devons donc veiller à pouvoir disposer de réserves dans tous les champs de la crise. Or, nous avons identifié des faiblesses.

D'abord, le cadre législatif et réglementaire actuel nous permet de mobiliser des réserves civiles et militaires, mais il est basé sur le volontariat : le volume et les capacités qu'il garantit ne sont pas toujours adaptés aux besoins. Ainsi, une meilleure lisibilité est nécessaire entre les réserves obligatoires et les réserves contractuelles. Deuxièmement, le processus opérationnel de mobilisation des réserves est perfectible, notamment pour 1'identification des postes à pourvoir prioritairement, afin d'éviter des effets d'éviction. Un effort de typologie et de description des emplois devant être prioritairement pourvus est à faire. Il faut aussi dépasser la seule approche du « complément individuel » pour y adjoindre une compétence de réserve en unité constituée. Enfin, les lacunes juridiques et opérationnelles imposent une gouvernance structurée, au niveau central comme dans les territoires, qui rassemble chacun des éléments et des professions. Chaque ministère gère ses réserves : mais il faut les coordonner afin de s'assurer que nous disposerons des bons renforts au bon moment.