Intervention de Joël Giraud

… pour trouver un exercice sans décret d'avance.

Vous trouverez dans mon rapport un graphique récapitulant les crédits ouverts par cette voie depuis 1985. On a beaucoup souligné l'absence de décret d'avance en 2018. De mon point de vue, insister sur cette réussite n'est en rien exagéré. En effet, le décret d'avance porte atteinte à l'autorisation budgétaire de dépenser qui, par essence, est limitative. Il est certes encadré par la LOLF, mais cette procédure ne présente en rien les mêmes garanties que celles offertes par la loi de finances rectificative. Il est de bonne pratique que le Parlement autorise lui-même, ex ante, que l'on déroge aux limites qu'il a fixées.

Cette réussite s'est accompagnée, pour l'exécution 2019, du maintien à 3 % du taux de mise en réserve des crédits hors dépenses de personnel, ce qui permet une responsabilisation accrue des gestionnaires, mais nécessite une programmation plus sincère et une exécution rigoureuse.

Certains amendements contestent le principe même de cette réserve. Je rappelle à cet égard que l'autorisation parlementaire consiste à fixer un plafond de dépenses. Dans cette limite, le Gouvernement est libre de l'usage qu'il fait des crédits. Il n'est pas anormal qu'il prévoie une réserve pour assurer au mieux la gestion, tout comme il est normal que le Parlement l'interroge sur l'usage qui a été fait de cette réserve.

Il ne faut pas se le cacher, nous avons connu des périodes où l'autorisation budgétaire était affaiblie deux fois dans l'année : une première fois en programmation, par des sous-budgétisations chroniques et par des éléments d'insincérité, puis une seconde fois en exécution, par l'ouverture de montants très importants de crédits par décrets d'avance qui résultaient eux-mêmes des sous-budgétisations initiales.

Il s'agissait de mauvaises manières faites au Parlement. La gestion de l'année 2019 et celle de 2018 montrent qu'il est possible de pratiquer une exécution budgétaire plus raisonnable et plus respectueuse des droits du Parlement. Mais il existe encore des marges de progrès, monsieur le ministre, vous le reconnaissez vous-même. Le retour à une budgétisation totalement sincère est un processus qui ne peut pas se faire en deux ans, mais il est bien engagé, et je m'en réjouis.

Le PLFR semble retrouver la vocation que les concepteurs de la LOLF voulaient lui donner : il se limite à des opérations de fin de gestion et ne contient absolument aucune disposition fiscale nouvelle. Je me réjouis de cette bonne pratique, dont l'adoption a été réclamée sur de nombreux bancs – j'ai moi-même fait cette demande au Gouvernement, comme l'ont fait avant moi Gilles Carrez et Valérie Rabault – , et je souhaite qu'elle perdure.

En effet, au fil des ans, le collectif budgétaire de fin d'année était devenu une sorte de PLF de rattrapage, contenant des mesures fiscales qui n'avaient souvent été ni préparées ni évaluées. Or, comme vous le constatez encore cette année, chers collègues, l'examen du PLFR intervient dans une séquence particulièrement resserrée : la présentation du texte a eu lieu il y a une semaine, la date limite de dépôt des amendements était fixée à samedi, leur examen en commission s'est déroulé hier, et le rapport de la commission est paru dans la nuit.

Il est donc heureux que ce PLFR ne contienne pas de mesures fiscales nouvelles, car nous n'aurions pas pu sereinement en discuter. Je rappelle notre proposition présentée dans le cadre de la mission d'information relative à la mise en oeuvre de la LOLF de restreindre le champ d'un type de PLFR ad hoc aux opérations de fin de gestion pour donner un fondement organique à cette pratique.