Intervention de Didier Migaud

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les députés, en m'invitant à présenter les conclusions du rapport sur le budget de l'État, l'Assemblée nationale fait assurément un grand honneur à la Cour des comptes.

Par ce geste, par votre volonté d'exploiter davantage nos travaux, en particulier à l'occasion du « Printemps de l'évaluation » inauguré cette année, vous faites vivre l'article 47-2 de notre Constitution, aux termes duquel la Cour assiste l'ensemble des pouvoirs publics, Gouvernement et Parlement, dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, et le seul Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement.

Par votre initiative de rééquilibrage de la procédure budgétaire au profit de l'appréciation des résultats de l'action publique, et en usant de vos pouvoirs de contrôle, vous marquez votre volonté de redonner vie à un objectif essentiel de la loi organique relative aux lois de finances de 2001 – dite LOLF. Ces évolutions, la Cour les appelle depuis longtemps de ses voeux. Pour qu'elles tiennent toutes leurs promesses, notre institution se tient prête à vous assister de façon plus étroite encore : j'y reviendrai.

Quels sont les principaux messages de la Cour au terme de ses travaux sur l'exercice 2017 ?

Le premier porte sur le bilan de l'exécution du seul budget de l'État – sachant que je vous remettrai d'ici peu notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques dans leur ensemble. Le deuxième porte sur certaines pistes concrètes qui permettraient de renforcer l'efficacité et l'efficience de l'action publique. Le troisième, enfin, porte sur l'amélioration de la gouvernance des finances publiques.

Pour commencer, je résumerai ainsi les enseignements du rapport sur le budget de l'État : l'amélioration constatée du solde budgétaire de l'État en 2017 s'avère en réalité peu significative ; elle ne permet toujours pas de stabiliser la situation financière, et est due très principalement à une forte accélération de l'activité économique – dont rien n'assure qu'elle soit durable.

Plusieurs constats sous-tendent ce message. Ils portent respectivement sur le solde, la dette, les recettes et les dépenses de l'État en 2017.

Tout d'abord, le déficit du budget de l'État – qui n'est qu'une composante du déficit public, c'est-à-dire du solde global des administrations publiques – s'est établi en comptabilité budgétaire à 67,7 milliards d'euros en 2017, en baisse de 1,4 milliard d'euros par rapport au solde constaté en 2016. En l'état, le déficit ne s'est donc réduit qu'à la marge, et ce pour la troisième année consécutive, même s'il ne tient pas compte d'une recette de 1,5 milliard d'euros de droits d'enregistrement qui n'a pas pu être comptabilisée.

Surtout, ce déficit reste élevé. En témoignent deux ordres de grandeur : d'une part, il représente plus de 20 % des dépenses nettes du budget général ; d'autre part, il est supérieur de près de 22 milliards d'euros au niveau qui permettrait de stabiliser la dette dans le PIB.

Le poids de la dette de l'État dans la richesse nationale est ainsi passé de 72,7 % en 2016 à 73,6 % en 2017, soit 80 % de la dette de l'ensemble des administrations publiques, cette dernière étant passée de 96,6 % à 96,8 % du PIB sur la même période. Cette évolution place la France en décalage par rapport aux grands pays de la zone euro : plusieurs d'entre eux ont en effet commencé à réduire le poids de leur dette publique dans le PIB – je pense par exemple à l'Allemagne, aux Pays-Bas ou à l'Espagne.

La plus grande vigilance demeure de mise, au regard du risque de remontée des taux d'intérêt : c'est un point sur lequel je veux insister cet après-midi. Alors qu'il baissait continûment depuis 2012, créant des marges de redéploiement très significatives, le montant de la charge de la dette de l'État a légèrement augmenté en 2017. La poursuite de cette hausse aurait un lourd impact sur le solde budgétaire : un accroissement de 1 % sur la courbe des taux entraînerait, selon le ministère des finances, une augmentation de la charge de la dette de 2,1 milliards d'euros la première année et d'un peu plus de 19 milliards d'euros au bout de dix ans.

S'agissant cette fois des recettes, la Cour constate que leur hausse est due à l'accélération de l'activité et au niveau conjoncturellement faible du prélèvement destiné à l'Union européenne. En 2017, les recettes de l'État se sont établies à 249,3 milliards d'euros, en hausse de 14,4 milliards d'euros par rapport à 2016 et de 5,5 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale.

Cette forte augmentation est due, pour l'essentiel, au dynamisme des recettes fiscales observé en fin d'année en raison de l'accélération de l'activité économique. L'élasticité des impôts d'État s'est ainsi établie à 1,8 en 2017, soit un niveau nettement supérieur à sa valeur de long terme, proche de 1.

Tous les grands impôts ont vu leur produit augmenter, en particulier la taxe sur la valeur ajoutée – TVA – et l'impôt sur les sociétés. L'augmentation du produit de ce dernier impôt est due, en grande partie, à la surtaxe décidée en fin d'année pour compenser l'invalidation de la taxe à 3 % sur les dividendes. En revanche, comme la Cour l'avait mentionné dans l'audit qu'elle a remis au Premier ministre en juin 2017, deux postes de recettes avaient été surestimés dans les prévisions : les recettes du service de traitement des déclarations rectificatives et les recettes non fiscales.

Par ailleurs, le prélèvement sur recettes destiné à l'Union européenne a atteint 16,4 milliards d'euros en 2017, contre 19 milliards d'euros en 2016, soit son plus faible niveau depuis 2005. Cette baisse, qui résulte principalement de retards dans la consommation des crédits européens, est temporaire ; un rattrapage important a d'ailleurs été prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au-delà de ces évolutions globales, la Cour appelle votre attention sur la fragilisation des recettes par des contentieux fiscaux de série, liés à la fois au développement du droit communautaire dans le champ fiscal et au contrôle de constitutionnalité a posteriori, qui rend absolument nécessaire un effort de sécurisation de la norme fiscale.

Enfin, troisième constat, les dépenses de l'État ont connu une progression rapide en 2017, qui résulte à la fois des décisions prises en loi de finances initiale et de la nécessité, apparue ultérieurement, de couvrir les risques relevés par la Cour dans son audit de juin. Comme vous le savez, ce dernier avait mis en évidence des sous-budgétisations manifestes, d'importants reports de charges de l'année précédente et divers aléas de gestion. Leur impact combiné sur le niveau des dépenses réelles par rapport aux dépenses prévues pour 2017 était évalué à l'intérieur d'une fourchette allant de 4,6 milliards à 6,6 milliards d'euros.

En définitive, le dérapage constaté s'est élevé à 6,4 milliards d'euros, dont 4,4 milliards d'euros pour les sous-budgétisations. Le risque que la Cour avait identifié s'est donc matérialisé. Pour couvrir les écarts, une vaste opération de reprogrammation des crédits a été décidée par le Gouvernement : des annulations et des redéploiements massifs sont intervenus. Ils n'ont toutefois pas permis d'éviter une ouverture nette de crédits de 3,1 milliards d'euros. Cela explique pour partie l'augmentation sensible des dépenses du budget général. L'autre partie correspond à la situation de départ de 2017, caractérisée par une hausse des crédits ouverts en loi de finances initiale de 5,9 milliards d'euros par rapport aux montants exécutés en 2016.

Globalement, les budgets des ministères – hors charge de la dette et pensions – ont connu une hausse importante, à un niveau inédit depuis 2007 : ils ont augmenté de 10,6 milliards d'euros, soit une croissance de 4,8 %. En neutralisant les effets de certains contournements de la charte de budgétisation, qui ont sorti certaines dépenses du budget général, la Cour évalue la hausse réelle de ces dépenses à 13,6 milliards d'euros, soit une croissance de 6,2 % à périmètre constant.

L'observation des dépenses selon leur nature fait apparaître une augmentation importante des dépenses de personnel, de fonctionnement et d'intervention. Les dépenses de personnel, hors pensions, augmentent de 4 %, soit plus qu'au cours des six dernières années cumulées, en raison de l'accroissement des recrutements prévu dans la loi de finances initiale et de l'impact des mesures générales et catégorielles, prises notamment dans le cadre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations ».

Les dépenses de fonctionnement augmentent, quant à elles, de 4,7 % à périmètre constant. En revanche, les dépenses d'investissement demeurent stables par rapport à 2016, et sont en baisse de 7,1 % par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2017.

En définitive, l'amélioration de la situation financière de l'État en 2017 est due à l'augmentation globale des recettes, et singulièrement à une forte augmentation des recettes fiscales, supérieure à la forte progression des dépenses. Ce phénomène mécanique s'est produit sous l'effet d'une croissance plus forte que prévue – elle s'est établie à un taux de 2,2 %, au lieu du taux de 1,5 % prévu par les économistes de façon consensuelle en juin 2017.

Assurément, cette amélioration sans effort ne pourra être obtenue indéfiniment, d'autant qu'il est probable – voire certain – qu'il ne faudra plus compter sur les facteurs extérieurs favorables qu'ont constitué la baisse de la contribution de la France à l'Union européenne et celle de la charge de la dette.

Après une année 2017 de très forte croissance des dépenses des ministères, les perspectives de redressement des finances de l'État pour les années à venir dépendront de sa capacité réelle à maîtriser ses dépenses et à respecter ainsi les engagements de la loi de programmation des finances publiques.

Lorsqu'elle dit cela, il ne s'agit pas pour la Cour de jouer les Cassandre, ni de prôner je ne sais quelle cure d'austérité : il s'agit simplement de mesurer la distance qui sépare les résultats constatés des objectifs fixés par les pouvoirs publics eux-mêmes, Gouvernement et Parlement. Je me permets de rappeler que la Cour ne fixe pour sa part aucun objectif, mais se prononce toujours par rapport aux objectifs définis par les pouvoirs publics.

Cette analyse ne doit cependant nourrir ni fatalisme ni pessimisme. Je tiens à le souligner : les efforts qui permettraient de maîtriser durablement les finances publiques ne sont pas, loin de là, hors de portée. Des moyens d'action existent en effet pour améliorer l'efficacité et l'efficience des politiques publiques ; nombre d'entre eux ont été identifiés par la Cour dans ses travaux.

Avant toute chose, je rappelle que maîtriser les dépenses publiques ne signifie pas sacrifier la qualité du service public offert aux citoyens. Maîtriser les dépenses publiques, c'est d'abord chercher à utiliser de la façon la plus efficace chaque euro dépensé. Les citoyens attendent le meilleur service au meilleur coût : cela ne se confond pas avec une dépense publique toujours plus élevée.

L'efficacité et l'efficience ne sont pas qu'une question de moyens. Par rapport à ses partenaires de l'Union européenne, la France se caractérise en effet par un niveau élevé de dépenses publiques – qu'il ne nous appartient pas d'apprécier – sans obtenir des résultats en proportion.

La dépense publique française s'élève ainsi en 2017 à 56,4 % du PIB, pour une moyenne de 47,1 % dans la zone euro. Si certains écarts s'expliquent en partie par des choix politiques et d'organisation différents – comme par exemple en matière de retraite – , il est indéniable que la France dépense plus que ses partenaires sans pour autant obtenir de résultats supérieurs, quand ils ne sont pas inférieurs, ce qui est très souvent le cas. Avant d'augmenter les budgets, il est donc crucial d'évaluer la pertinence des organisations et des missions existantes, et d'analyser la capacité à répondre aux nouveaux besoins par des redéploiements internes ou, dans certains cas, par la lutte contre les effets d'aubaine. À défaut, les moyens nouveaux pourraient ne pas avoir plus d'effet que l'eau versée dans le tonneau des Danaïdes… La dépense publique n'est ni bonne ni mauvaise en soi : quel que soit son niveau, l'important est qu'elle permette d'atteindre les objectifs fixés par les pouvoirs publics, et ce de la façon la plus efficace possible. Les pouvoirs publics le doivent aux citoyens, aux contribuables, aux usagers. Or trop souvent, nous sommes conduits à observer une contradiction entre les objectifs affichés et les effets cumulés des mesures qui sont successivement adoptées ! C'est notamment le cas en matière de dépenses publiques, s'agissant par exemple des dépenses de personnel, ou bien dans le domaine de l'environnement. C'est pourquoi les juridictions financières s'attachent à formuler quelques recommandations, à proposer quelques pistes, pour contribuer à ce que les pouvoirs publics puissent arbitrer et décider en toute connaissance de cause.

Premier axe : l'objectif de maîtrise de la masse salariale des administrations publiques.

Un tel objectif implique des mesures touchant les effectifs et la gestion, mises en oeuvre en cohérence avec une réflexion sur le périmètre des missions de ces administrations.

Je citerai deux exemples : le premier est celui de la masse salariale des administrations publiques locales, qui a progressé nettement plus vite sur longue période que celles de l'État et de ses opérateurs ou des administrations de sécurité sociale, alors que la rationalisation des effectifs, le développement d'outils de gestion prévisionnelle, l'alignement du temps de travail sur la durée réglementaire, le recours éventuel au non-remplacement des départs à la retraite – là où il est possible de le faire – ou encore les mutualisations au sein des ensembles intercommunaux sont autant de leviers permettant de maîtriser plus efficacement l'évolution de ces dépenses tout en améliorant la gestion des ressources humaines ; le second exemple qui illustre, lui aussi, la nécessité de revoir l'organisation avant d'ajouter des moyens nouveaux, c'est la gestion par le ministère de l'éducation nationale de ses enseignants, lesquels représentent 36 % des effectifs de la fonction publique, car cette gestion pourrait être améliorée, à la fois pour les élèves et pour les enseignants, par l'établissement d'une stratégie pluriannuelle claire de recrutement et de rémunération des enseignants, gagée par des redéploiements de moyens et reposant sur des contreparties ambitieuses en matière d'assouplissement et de modernisation de leur cadre de gestion.

Deuxième levier : la maîtrise des autres dépenses de fonctionnement.

À cet égard, la Cour a souvent été amenée à préconiser d'investir à court terme dans d'ambitieuses actions de modernisation ; je pense évidemment, en premier lieu, à la modernisation numérique de l'État, qui pourrait être amplifiée grâce au déploiement accéléré de la stratégie d'État-plateforme et au renforcement de l'attractivité de l'État comme employeur pour recruter et fidéliser les talents qui lui manquent dans certains domaines précis. En matière de santé, la poursuite du déploiement des services publics numériques pourrait entraîner des progrès majeurs pour les pratiques médicales et pour le parcours de soins des usagers. Il apparaît nécessaire d'ancrer les nouveaux services dans les usages, ainsi que d'enrichir et de mieux exploiter les données de santé pour tirer pleinement profit de leur potentiel majeur. D'autres pistes permettraient d'améliorer la situation financière du système de sécurité sociale, et en particulier de l'assurance maladie : je pense, par exemple, à l'accélération de la recomposition de l'offre de soins, notamment à l'hôpital, à l'amélioration de la pertinence et de l'efficience des prises en charge et à la meilleure maîtrise de certaines dépenses de ville à fort enjeu, aujourd'hui insuffisamment régulées, telles que les dispositifs médicaux, les analyses de biologie ou encore les transports sanitaires. Et je pourrais citer beaucoup d'autres domaines.

Levier central de transformation de l'offre de services publics, la modernisation numérique pourrait aller de pair avec un effort continu d'adaptation de l'organisation territoriale de ces services : en ce qui concerne les services déconcentrés de l'État, la Cour constate, d'une part, que des missions essentielles comme les missions régaliennes de contrôle ne sont parfois plus assurées et, d'autre part, que des ressources continuent d'être affectées à des missions doublonnant avec des compétences transférées aux collectivités territoriales. L'important mouvement de réforme engagé dans les années récentes ne devrait pas s'interrompre : les missions des services déconcentrés devraient être clarifiées ; certaines pourraient être abandonnées lorsque la plus-value de l'État n'apparaît pas évidente par rapport aux collectivités.

Miroir de l'organisation des services déconcentrés de l'État, celle des collectivités locales a également fait l'objet de travaux de la Cour, à la suite des réformes de 2014 et 2015. Ils ont révélé que la réforme territoriale n'a pas remédié à ce stade à la complexité du paysage institutionnel local, car elle n'a pas touché à la superposition des niveaux d'administration publique, le fameux « millefeuille territorial », et n'a encore apporté qu'une timide clarification des compétences de chaque catégorie de collectivités.

Troisième piste transversale : la maîtrise des dépenses fiscales et des dépenses d'investissement.

S'agissant d'abord des dépenses fiscales, autrement appelées « niches fiscales », la Cour a souvent souligné les conséquences cumulées d'une multiplication de dispositifs nouveaux à l'efficacité faiblement évaluée et aux effets d'aubaine parfois notables : je citerai les dépenses fiscales relatives au développement durable, celles en faveur du logement social ou encore celles en faveur de l'investissement locatif des ménages. Pourtant, les pouvoirs publics semblent avoir renoncé aux efforts de maîtrise de ces dépenses, qui ont atteint 93 milliards d'euros en 2017, en progression globale de 5,4 milliards d'euros par rapport à 2016. Cette croissance traduit l'inefficacité des dispositifs de plafonnement et d'évaluation, dont l'ambition se réduit d'ailleurs à chaque loi de programmation : le plafond prévu par celle de 2018-2022 est ainsi placé près de 20 milliards d'euros au-dessus du niveau actuel des dépenses fiscales, ce qui le rend par avance inopérant.

Quant à la pertinence économique et sociale des dépenses d'investissement, elle pourrait encore être nettement améliorée par un renforcement de l'évaluation a priori de leurs rapports coûtsbénéfices et par la définition de modèles économiques solides. Tels sont en tout cas les enseignements des travaux portant sur la grande vitesse ferroviaire et, très récemment, sur le Grand Paris Express.

Au-delà de ces pistes concrètes, je crois que la gouvernance d'ensemble des finances publiques peut encore largement être améliorée. Ce sera l'objet de mon troisième et dernier message.

Premier axe, qui relève à la fois du Gouvernement et du Parlement : compléter et exploiter davantage l'information dont dispose le Parlement sur le budget de l'État pour donner tout son sens à l'autorisation et au contrôle parlementaires.

À cette fin, il est indispensable de renforcer la qualité des textes financiers, notamment grâce à un respect accru de quelques grands principes budgétaires comme l'universalité, la spécialité et la sincérité. La Cour a eu l'occasion d'observer à de nombreuses reprises, et déjà du temps de mes prédécesseurs, des pratiques limitant la capacité du Parlement à appréhender l'action publique d'une façon globale et claire : je pense, par exemple, aux sous-budgétisations manifestes, parfois massives, qui peuvent affecter, plus ou moins gravement, la sincérité des lois de finances initiales. Au-delà des aléas de gestion infra-annuels, ces sous-budgétisations ont pour conséquence que les budgets exécutés diffèrent souvent très largement des budgets votés. À titre d'exemple, l'exécution du budget 2017 montre que les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ont augmenté de 50 % par rapport à la loi de finances initiale, et ceux de la mission « Immigration, asile et intégration », une hausse de 29 %. Je pense également, de façon plus spécifique, à la persistance de modalités de gestion dérogatoires comme celles des programmes d'investissement d'avenir ou des fonds sans personnalité juridique : ces véhicules financiers contrôlés par l'État ou par d'autres personnes publiques, dont la gestion est confiée à des tiers, …